丽江市民政局、丽江市财政局关于印发《丽江市农村居民最低生活保障管理操作规程》的通知
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丽江市民政局、丽江市财政局关于印发《丽江市农村居民最低生活保障管理操作规程》的通知
云南省丽江市民政局 丽江市财政局
丽江市民政局、丽江市财政局关于印发《丽江市农村居民最低生活保障管理操作规程》的通知
各区（县）民政局、财政局：
为了全面推进社会救助体系建设，建立健全我市农村居民最低生活保障制度，加快社会主义新农村建设步伐，维护和保障农村困难居民的基本生活，维护社会稳定，促进社会公平，构建和谐社会。便于我市农村低保工作的顺利开展，丽江市民政局、丽江市财政局制定了《丽江市农村居民最低生活保障管理操作规程》，现印发给你们，请遵照执行。
二〇〇七年七月六日
主题词：农民 保障 规程 通知
抄报：市委、市人大、市政府、市政协、市纪委
抄送：省民政厅低保处、省财政厅社保处，市发改委、市扶贫办、市统计局、市计生委、市公安局、市国土局、市国税局、市地方税务局、市残联、市农业局、市教育局、市劳动和社会保障局、市政府法制办，各区（县）人民政府。
丽江市民政局办公室 2007年7月6日印发
丽江市农村居民最低生活保障管理操作规程
一、申请农村低保的条件
持有我市常驻农业户口，且在本地居住一年以上的农村居民，凡共同生活的家庭成员年人均纯收入或家庭实际生活水平低于国家绝对贫困线标准年人均693元的，可以申请农村低保待遇，但对符合享受农村低保待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受农村低保待遇：
（一）对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人系无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满18周岁的农村居民（农村五保户除外），经县级民政部门核准可按最高补差标准给予全额救助；
（二）对尚有一定收入的农村居民，按其困难程度在补差标准内分档次分类别予以差额救助。区县民政部门在确定保障对象时，对下列对象予以重点保障：
1.主要劳动力残疾或长期患病的困难家庭；
2.无力保证子女享受义务教育的困难家庭；
3.收养或领养孤儿的困难家庭；
4.赡养人无赡养能力且单独居住的老人；
5.因自然灾害导致困难的家庭；
6.因突发生事件导致生活困难的家庭。
具体分档分类补助办法由区县民政部门确定。
有下列情形之一的家庭不予以保障：
（一）家庭实际生活水平明显高于当地农村低保家庭的；
（二）家庭年人均收入低于当地农村低保标准，但家中有一定的款物积蓄，能够自行维持基本生活的；
（三）家庭成员有劳动能力和劳动条件，而不愿从事力所能及的劳动导致家庭生活贫困的；
（四）法定赡养、抚养、扶养义务人有赡养、抚养、扶养能力但未履行法定义务的；
（五）离开户籍所在地，举家迁往外地一年以上的；
（六）3年内购买商品房或近期内新建住房（民房恢复重建及危房改造除外）或高档装修房屋的；当年家中一次性购买非生活必需品高于3倍低保标准的；购置摩托车或非营运用途机动车辆的；家庭有手机、计算机的；有高值收藏或投资有价证券行为的；有高于当地农村低保月平均标准的馈赠、礼金支出的；
（七）安排子女择校就读、自费出国留学或子女在义务教育期间进入收费学校就读的；
（八）违法结婚、违法收养的；一年内因赌博、嫖娼被治安行政处罚过的或家庭成员吸毒未采取有效戒毒措施等有违法行为的；
（九）违反计划生育政策未满三年的；经常出入餐饮、娱乐场所消费的；
（十）不按规定如实申报家庭收入或拒绝履行低保申请人、低保对象应尽义务的；
（十一）在享受低保期间，购置或更换大宗家庭用品的；
（十二）已转为非农户口的家庭成员，但因国家建设征用土地而农转非的人员，若家庭实际生活水平低于农村低保标准的，可视为农村人口纳入农村低保（纳入城镇低保的除外）；
（十三） 有责任田且有劳动能力，但不耕种的（外出打工、经商而责任田承包他人的除外）；
（十四）法律、法规规定，并经民政部门认定不能享受低保待遇的。
二、农村低保家庭成员确认及收入核定
家庭成员的认定：
（一）夫妻；
（二）未独立成家共同生活的子女、养子女、继子女；
（三）共同生活的父母（祖父母、外祖父母）；
（四）未成年子女或在大中专院校学习无固定工资收入需父母供养的成年子女；
（五）因父母双亡或无能力抚养，共同生活的未成年或成年的无独立生活能力的兄弟、姐妹或因父母双亡或无能力抚养，且由祖父母或外祖父母作为监护人的未成年或已成年无独立生活能力的孙子女、外孙子女；
（六）法律规定的具有赡养、扶（抚）养关系的其他人员；
（七）没有赡养，扶（抚）养关系的人员在一起共同生活的，不视为家庭成员。
（八）义务兵和在刑罚执行期间或劳动教养期间的人员不计入家庭人口。
家庭成员收入的计算：
农村居民家庭收入按上年人均纯收入计算，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。家庭成员在法定劳动年龄内且有劳动能力（在校学生除外），拒不参加劳动的，按上年度当地人均收入计算其收入；在外务工的农村村民，工资低于当地最低工资标准或收入难以确定的，按最低工资标准计算；户口在外地的家庭成员，如不能出具相关的收入证明按上年度当地人均收入计算其收入。主要包括：
（一）从事农业、种植、养殖业、手工业及其他家庭经营收入；
（二）家庭成员外出务工所获得的工资、奖金、津贴、补贴、退休金以及其他各种劳动收入；
（三）存款利息，有价证券红利；
（四）出租或变卖家庭资产获得的收入；
（五）法定赡养人、扶养人或抚养人应当给付的赡养、扶养或抚养费；
（六）继承的财产和接受的赠与；
（七）国家征用土地、房屋拆迁给予的补偿费收入，其他政策性补助收入；
（八）村（组）集体经济分配收入；
（九）其他合法收入。
不计入家庭收入的有：
（一）优抚对象享受的定期抚恤金、定期定量补助、伤残抚恤金、优待金、护理费、保健金，义务兵优待金、津贴、退伍费；
（二）在校学生（不含择校生）获得的奖学金、助学金、生活津贴、困难补助、义务教育补贴等；
（三）见义勇为奖励金、工伤人员的护理费；
（四）因意外事故致伤、致残或死亡，受害人家庭获得的经济补偿（包括丧葬费）；
（五）政府、社会各界和个人给予的临时性生活补助以及节日慰问金和慰问品和临时性救灾款物；
（六）其他经民政部门认定不计入家庭收入的货币和实物。
核实家庭收入的方法：
（一）入户调查。通过入户调查，详细了解申请对象的家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况。认真审核提供的收入证明是否与实际收入和家庭生活状况相符。
（二） 邻里走访。通过走访村民，了解申请对象及其家庭收入和实际生活状况。
（三） 信函索证。对不便走访的有关人员，通过发信索取有关证明材料。
（四）跟踪消费。由乡（镇）、街道办事处或村（居）委会对申请对象家庭的消费情况进行跟踪调查。如果实际消费水平高于最低生活保障水平，则不予保障。
三、低保申请审批程序
农村居民申请享受最低生活保障待遇要按以下程序办理：
（一）户主申请。农村贫困家庭由户主向所在村委会提出书面申请。若户主不具备完全民事行为能力的，可由其法定监护人或家庭成员共同提出，或者由村民小组提出申请报村委会，并提交下列相关材料
１．书面申请书。内容包括家庭自然状况、家庭经济收入情况、致贫原因等。
2．户口薄、户主身份证及其复印件；
3．家庭成员收入证明。提供在外打工人员和非农户口人员的收入证明，如不能提供收入证明的，则按户籍所在地县城镇职工最低工资标准计算收入。
4．夫妻一方为外地农业户口，需提供结婚证和户口迁移证明，有子女的同时提供子女户口证明；离异家庭涉及有赡、抚、扶养关系的，提供离婚协议或判决书；
５．系残疾人的，应提供由县级以上部门出具的残疾证明（包括残疾证）；在校学生由学校提供就学证明；
６．丧失或基本丧失劳动能力的人员需出具医院的诊断证明；对劳动能力有争议的，提供有关部门出具的劳动能力鉴定文书；
７．申请人要求有关部门、单位或组织出据收入等情况证明的，有关部门、单位或组织应如实提供；
８．民政部门认为需提供的其他有关证明材料。
（二）村民代表会议评议。
当地村民委员会收到书面申请后，应检查申请人是否按要求提供所有的材料，然后开展初审工作，首先组织人员对申请人家庭收入和实际生活状况进行入户调查，并在申请人所在的村组（自然村）召开村民小组会议进行民主讨论，多数群众认可的，才组织召开村民代表会议进行民主评议，对符合低保条件并评议通过的，将名单返回村组进行公示，无异议的，最后连同名单及申请人提交的全部材料报乡镇人民政府。对初审不符合条件的应告知申请人并说明理由。村（居）民委员会应成立农村低保民主评议小组，评议小组成员经民主推选产生，一般应为村组干部、党员代表以及德高望重、有影响力的农村居民代表。村（居）民委员会应设立固定的农村低保公示栏。
（三）乡镇政府审核。
乡镇政府的民政部门在收到上报材料后要对有关情况进行入户调查核实，组织民主评审等审核工作。核实无误后提出补助意见，委托申请人居住地村委会进行公示，公示时间为7天。公示无异议后填报民政部门统一印制的《农村居民最低生活保障申请表》，报县级民政部门审批。对不符合低保条件的，由乡镇人民政府通知申请人。
（四）县级人民政府民政部门审批。
县级人民政府民政部门在收到上报材料之后应及时完成审批工作。首先组织人员调查核实，并作出审批决定，对正式批准纳入低保范围的，通知所在村委会进行张榜公示，对公示无异议的，以户为单位发给由省民政厅统一印制的《云南省农村居民最低生活保障金领取证》，并登记造册，建立救助档案，对未予批准的，要送达不予保障的通知。
四、农村低保的管理
（一）财政部门按照规定落实农村低保资金，定期督促、检查农村低保资金的拨付和使用情况，并列入市县两级财政预算；民政部门要设立农村低保资金专户、专帐管理、专款专用，封闭运行，严禁挪作他用。上级财政转移支付、本级财政预算和其他渠道筹集的农村低保救助资金，都应存入农村低保专户。
农村低保金按季度以货币形式发放。乡镇民政部门按上级要求负责低保金具体发放工作，有条件的地方可通过金融机构实行社会化发放。采用货币发放有困难的地方也可以采取发放实物的办法。
（二）农村低保工作要坚持应保尽保、动态管理的原则，每年都要重新核定一次低保对象的变化情况，做到低保对象有进有出，补助标准有增有减。区县民政部门要逐户登记保障对象情况，并逐级报市和省级民政部门备案。对困难原因突出的保障对象应重点给予救助，建立重点跟踪、续保登记和定期复查制度。
1．低保申请人和低保对象应积极配合做好入户核查工作，如实提供家庭基本情况和收入情况。否则，区县民政部门有权拒绝受理低保申请人的申请，停止或取消低保对象的低保待遇。
２．在享受低保待遇期内，低保对象家庭户主、人口、家庭经济状况及常住地发生变化时，应及时通过村民委员会、乡镇人民政府向区县民政部门报告。区县民政部门应根据其家庭收入的变化情况及时办理低保增发、减发、停发变更手续。
３．保障对象进、出保障均应公示。
４．在享受低保待遇期内，跨乡镇、跨区县户口迁移的，由区县民政部门办理低保迁移手续；户口迁出丽江市的，要办理低保停发手续。
５．区县民政部门应做好低保档案管理工作。对已享受农村低保待遇的，应当登记造册，建立健全保障对象档案资料。有条件的地方应逐步建立计算机网络系统，实行信息化管理。
中国物权法与担保法关于担保物权制度之比较
《中华人民共和国物权法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行,其中有关担保物权的制度是在《中华人民共和国担保法》及其司法解释的基础上作了补充、修改和完善，这就使物权法与担保法的相关规定发生一定的重叠甚至冲突。那么，物权法施行后，担保法与物权法如何适用，在发生不一致时如何处理？《物权法》第一百七十八条对此作了原则性规定：“担保法与本法的规定不一致的，适用本法”，也就是说在法律适用上物权法优先于担保法。那么，担保法与物权法存在哪些不一致呢？本文简略总结如下：
一、 明确了独立担保的约定无效
我国《担保法》第五条第一款规定：“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效。担保合同另有约定的，按照约定。”
我国《物权法》第一百七十二条第一款规定：“设立担保物权，应当依照本法和其他法律的规定订立担保合同。担保合同是主债权债务合同的从合同。主债权债务合同无效，担保合同无效，但法律另有规定的除外。”
通过对比可知，物权法实施后，除非法律对独立担保另有规定，法规、规章、规范性文件，当然还有当事人的约定中有关担保合同的效力独立于主合同的条款均属无效。物权法的立法理由为：担保物权依附于主债权债务而存在，没有主债权债务，就没有担保物权。法律如允许当事人作出主债权债务无效，担保合同仍有效的约定，那么即使不存在主债权债务，担保人也要承担担保责任。这不但对担保人不公平，而且可能导致欺诈和权利的滥用，还可能损害其他债权人的利益。我国担保法调整的范围除了包括抵押权等物权性担保方式外，还包括保证、定金等非物权幸担保方式，担保法允许约定的情形是针对国际贸易中通行的见索即付、见单即付的保证合同。物权法只调整抵押权等物权性担保，因此，不在物权法中作这样的规定是合适的。
二、 明确了担保合同与担保物权的效力区分
我国《担保法》第四十一条规定：“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。”第六十四条第二款规定：“质押合同自质物移交于质权人占有时生效。”
我国《物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”第一百八十七条规定：“以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。”第二百一十二条规定：“质权自出质人交付质押财产时设立。”
通过对比可知，我国物权法摒弃了担保法将“基础关系（合同）与物权变动的效力混为一谈”的观念，将基础关系（合同）与物权变动的效力区分开来，除非法律另有规定或合同另有约定，担保合同一经成立即生效。合同生效后，如一方不依约办理抵押登记或者转移占有的，另一方可依法追究其违约责任。
三、 抵押物的范围扩张
我国《担保法》第三十四条采取列举加概括方式对抵押物的范围作了规定：“下列财产可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物；（二）抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；（三）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（四）抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；（六）依法可以抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”也就是说，只有法律明文规定可以抵押的财产才能办理抵押。
我国《物权法》第一百八十条则采取列举加排除的方式：“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（一）建筑物和其他土地附着物；（二）建设用地使用权；（三）以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；（四）生产设备、原材料、半成品、产品；（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；（六）交通运输工具；（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”
通过对比可知，较之担保法，物权法规定，只要法律、行政法规未禁止抵押的财产，就可以进行抵押，赋予当事人更大的意思自治权，如对动产抵押的范围不作限制。
四、 新增了浮动抵押制度
我国《担保法》对浮动抵押制度未作规定。
我国《物权法》第一百八十一条对浮动抵押作了明文规定：“经当事人书面协议，企业、个体工商户、农业生产经营者可以将现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就实现抵押权时的动产优先受偿。”
所谓浮动抵押，是指权利人以现有的和将有的全部财产或者部分财产为其债务提供担保。债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就约定实现抵押权时的动产优先受偿。如企业以将现有的以及将来的生产设备、原材料、半成品、产品抵押，抵押权设定后，抵押人仍可以将抵押的原材料投入成品生产，也可以卖出抵押财产。当发生债务履行期限届满债务未受清偿、抵押人被宣告破产或者被撤销、当事人约定的实现抵押权的情形成就或者严重影响债权实现的情形时，抵押财产确定，也就是说此时企业有什么财产，这些财产就是抵押财产。抵押财产确定前企业卖出的财产不追回，买进的财产作为抵押财产。抵押人以其全部财产设定浮动抵押的，只需要在登记时注明全部财产抵押，即对抵押财产作概括性描述，不必详列抵押财产清单。以部分财产抵押的，则需要列明抵押财产的类别。
浮动抵押具有不同于固定抵押的两个特征：一是，浮动抵押设定后，抵押的财产不断发生变化，直到约定或者法定的事由发生，抵押财产才确定。二是，浮动抵押期间，抵押人处分抵押财产不必经抵押权人同意，抵押权人对抵押财产无追及的权利，只能就约定或者法定的事由发生后确定的财产优先受偿。
五、 部分抵押物的抵押登记效力规定不一致
我国《担保法》第四十一条、第四十二条规定，以航空器、船舶、车辆抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。
我国《物权法》第一百八十八条规定，以交通运输工具抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。
因此，自2007年10月1日起，以航空器、船舶、车辆等交通运输工具办理抵押，，只要签订抵押合同，抵押权即成立，只是登记后才能对抗善意第三人。
六、 物的担保与人的担保先后效力规定不一致
我国《担保法》第二十八条规定：“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。债权人放弃物的担保的，保证人在债权人放弃权利的范围内免除保证责任。”
我国《物权法》第一百七十六条规定：“被担保的债权既有物的担保又有人的担保的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，债权人应当按照约定实现债权；没有约定或者约定不明确，债务人自己提供物的担保的，债权人应当先就该物的担保实现债权；第三人提供物的担保的，债权人可以就物的担保实现债权，也可以要求保证人承担保证责任。提供担保的第三人承担担保责任后，有权向债务人追偿。”
通过对比可知，物权法没有采纳担保法关于“物的担保优于人的担保”的理论，而坚持物的担保与人的担保没有先后之分的原则下，兼顾公平的原则对债务人提供的物的担保与第三人提供物的担保的法律效力作了区分。这既有利于保护债权的实现，也避免了程序的繁琐和费用的扩大。
七、 抵押财产转让的限制更加严格
我国《担保法》第四十九条第一款规定：“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。”
我国《物权法》第一百九十一条第二款规定：“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”
通过对比可知，我国担保法对抵押财产转让的限制采取通知主义，也就是抵押人转让抵押财产时只需要通知抵押权人和受让人即可。而我国物权法对抵押财产转让作了更严格的限制性规定，即抵押人转让抵押财产必须经抵押权人同意，从根本上说就是，要转让抵押财产，必须消除该财产上的抵押权。
八、 担保物权的存续期间规定不一致
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第十二条规定：“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具有法律约束力。担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的二年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持。”
我国《物权法》第二百零二条明确规定：“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。”第二百二十条规定：“出质人可以请求质权人在债务履行期届满后及时行使质权；质权人不行使的，出质人可以请求人民法院拍卖、变卖质押财产。出质人请求质权人及时行使质权，因质权人怠于行使权利造成损害的，由质权人承担赔偿责任。”第二百三十七条：“债务人可以请求留置权人在债务履行期届满后行使留置权；留置权人不行使的，债务人可以请求人民法院拍卖、变卖留置财产。”
通过对比可知，较之担保法，我国物权法缩短了抵押权的存续期间。抵押权的存续期间限制在主债权的诉讼时效期间，比担保法的司法解释减少了两年，各位抵押权人对此应予以重视，避免抵押权因期间届满失权。但与抵押权不同的是，我国物权法并未规定质权、留置权时效，也就是说质权、留置权不受所担保的债权的诉讼时效的限制。但为了避免质权人、留置权人滥用权利、怠于行使权利，物权法赋予了出质人、债务人行使质权、留置权的请求权。
九、 新设了最高额质权制度
我国《担保法》对最高额质权制度未作规定。
我国《物权法》第二百二十二条参照最高额抵押制度对最高额质权作了规定：“”
所谓最高额质权，是指为担保债务的履行，债务人或者第三人对一定期间内将要连续发生的债权提供质押担保的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，质权人有权在最高质权额限度内就该担保财产优先受偿。
最高额质权与最高额抵押权除了在担保物权的设立方式上不同外具有诸多相同之处：一是二者在设立、转移和消灭上均在一定程度上独立于主债权；二是二者担保的债权都是不特定债权；三是二者均有最高担保额的限制；四是在实现担保物权时，均需要对担保的债权进行确定。基于此，我国物权法参照最高额抵押制度规定了最高额质权制度。
十、 权利质权的适用范围扩大
我国《担保法》第七十五条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；（四）依法可以质押的其他权利。”
我国《物权法》第二百二十三条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、支票、本票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”
权利质权是指以出质人提供的财产权利为标的而设定的质权。我国物权法与担保法关于权利质权的规定均采取列举的立法方式，除了明文规定的权利可以出质外，其他权利均不可以。不过，通过对比可知，较之担保法，我国物权法关于可以出质的权利范围还是大大拓宽了，如新增了基金份额、有限责任公司的股权、应收帐款等等，这必将对促进资金融通和商品流通，发展经济起着重要作用。
十一、 留置权的适用范围扩大
我国《担保法》第八十四条规定：“因保管合同、运输合同、加工承揽合同发生的债权，债务人不履行债务的，债权人有留置权。法律规定可以留置的其他合同，适用前款规定。当事人可以在合同中约定不得留置的物。”
我国《物权法》第二百三十二条规定：“法律规定或者当事人约定不得留置的动产，不得留置。”
通过对比可知，担保法规定的留置权的适用范围过分狭窄，只有因保管合同、运输合同、加工承揽合同和法律规定可以留置的其他合同发生的债权，才能适用留置权，不符合经济实践需要，也不利于保护债权人的利益。因此，我国物权法扩大了留置权的适用范围，只规定了法定或约定不得留置这两种情形，赋予当事人更大的自由。
十二、 明确了留置财产与债权的关系
关于加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见
建设部 财政部
关于加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见
建科[2007]245号
各省、自治区、直辖市、计划单列市建设、财政厅（委、局），新疆生产建设兵团建设、财务局：
随着我国经济的发展，国家机关办公建筑和大型公共建筑高耗能的问题日益突出。据统计，国家机关办公建筑和大型公共建筑年耗电量约占全国城镇总耗电量的22%，每平方米年耗电量是普通居民住宅的10～20倍，是欧洲、日本等发达国家同类建筑的1.5～2倍，做好国家机关办公建筑和大型公共建筑的节能管理工作，对实现“十一五”建筑节能规划目标具有重要意义。为贯彻落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）、《关于加强大型公共建筑工程建设管理的若干意见》（建质[2007]1号）文件精神，全面推进国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作，特提出以下意见：
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以提高国家机关办公建筑和大型公共建筑能源利用效率为目标，新建建筑要坚持遵循适用、经济，在可能条件下注意美观的原则，在建设的全过程中注重资源节约和保护环境，严格执行建筑节能强制性标准；既有建筑要加强用能管理，以制度建设为重点，运用经济、法律和行政管理手段，完善节能管理体系，培育和规范建筑节能服务体系，形成政府监管、市场引导的推进模式，建立促进节能的长效机制，稳步推进。
（二）工作目标。“十一五”期间，建立健全国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系，进一步强化监督管理，确保新建建筑全面执行建筑节能强制性标准，建立和完善能效测评、用能标准、能耗统计、能源审计、能效公示、用能定额、节能服务等各项制度，促进既有高耗能国家机关办公建筑和大型公共建筑节能运行和改造。争取“十一五”期末，国家机关办公建筑和大型公共建筑总能耗下降20%，节约1100~1500万吨标准煤。
今明两年工作重点是在国家机关办公建筑和大型公共建筑比较集中的省市，建立国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系，开展能耗统计、能源审计、能效公示等工作。在此基础上，研究制定用能标准、能耗定额和超定额加价、节能服务等制度，并逐步在全国范围内推开。
二、严格执行节能标准，抓好新建建筑节能
（三）进一步明确建筑方针。国家机关办公建筑和大型公共建筑的建设活动，要坚持科学发展观，立足国情，既要保证质量安全，又要强调使用功能与经济实用，特别是要考虑运营过程中消耗能源资源的成本，既要考虑建筑外观效果，又要强调建筑结构、设备的节能及环保要求，要考虑当地经济发展水平和实际需要，杜绝盲目攀比，浪费投资的现象。
（四）强化执行节能标准的全过程监管。在国家机关办公建筑和大型公共建筑建设的全过程严格执行建筑节能标准，在规划立项阶段，把能耗标准作为建设国家机关办公建筑和大型公共建筑项目核准和备案的强制性门槛。施工图设计文件审查不合格的不得颁发施工许可证。项目建成后，必须进行建筑能效专项测评，达不到节能强制性标准的，有关部门不得办理竣工验收备案手续。
（五）落实项目建设各方主体责任。建设单位要按照相应的建筑节能要求委托工程项目的建筑设计。竣工验收应包括查验建筑节能强制性标准执行情况。设计单位要严格按照有关节能、节地、节水、节材和环保标准进行设计。施工图设计文件审查机构要在审查报告中单列建筑节能专项审查内容，审查不合格的，不得通过施工图审查。施工、监理单位要严格落实设计文件中的各项节能措施，确保质量。
三、加强节能运行与改造，提高既有建筑能源利用效率
（六）开展建立节能监管体系相关工作。今明两年，国家支持在国家机关办公建筑和大型公共建筑比较集中的省市开展节能监管体系建设相关工作，工作内容主要包括对国家机关办公建筑和大型公共建筑的建筑面积、使用功能、结构形式、年度能耗总量等基本信息的调查统计，对重点用能单位的能源审计，对能耗统计或能源审计结果的公示，对重点城市中重点建筑进行建立能耗检测平台试点等。各地要按照《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设实施方案》（附件），认真组织实施。
（七）提高运行节能管理水平。国家机关办公建筑和大型公共建筑所有权人、业主或其委托的物业管理单位要设立专门的能源管理岗位，聘任具有节能专业知识的人员，负责本单位的能源管理工作，通过规范用能行为、优化系统运行、安设调节装置、完善运行管理制度等措施，切实降低运行能耗。各地建设、财政主管部门要会同有关部门定期监督检查运行节能管理工作情况，并监测节能效果。
（八）开展节能改造。国家机关办公建筑和大型公共建筑所有权人或使用人可以委托专业的能源服务机构对节能改造的必要性、可行性以及投入收益比等进行科学论证，并采取合同能源管理等方式组织实施。在改造时应同步考虑采用可再生能源。各地建设主管部门要在其改造过程中进行监督与管理，给予必要的指导和协助。国家机关办公建筑、政府投资和以政府投资为主的大型公共建筑的节能改造，应当制定节能改造方案，经充分论证，并按照国家有关规定办理相关审批手续后，方可进行。凡违反国家有关规定和标准，以节能改造的名义对既有建筑进行扩建、改建的，当地建设部门不得办理相关审批手续。
（九）加强制度建设。国家将制定国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗统计、能源审计、能效公示管理办法和《建筑能耗数据采集标准》、《国家机关办公建筑和大型公共建筑能源审计导则》等，各地应结合本地实际，抓紧研究制定相应实施细则，并抓好落实。在示范省市取得经验的基础上，根据国家机关办公建筑和大型公共建筑的能耗监测情况及能源审计结果，研究制定重点用能单位的用能标准与用能定额，逐步建立超定额加价制度。
（十）认真做好宣传工作。各级建设主管部门要充分发挥舆论的导向与监督作用，大力宣传开展国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的重要意义，对示范省市的管理模式、技术应用、制度建设等成功经验要积极宣传，扩大影响，努力营造有利于促进建筑节能的社会氛围。
四、完善各项配套措施，保障节能管理工作的落实
（十一）完善经济激励政策。按照国务院《节能减排综合性工作方案》要求，各级人民政府在财政预算中安排一定资金，支持重点节能工程、节能新机制的推广、节能管理能力建设等。中央财政将设立专项资金，支持建立国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理节能监管体系，推进节能运行与节能改造。地方财政也应切实加强对国家机关办公建筑和大型公共建筑节能的支持。
（十二）加强技术产品保障。各级建设主管部门要积极支持国家机关办公建筑和大型公共建筑节能的新技术、新产品的开发、集成和推广应用示范，组织引进、消化、吸收国外先进技术，优先支持科技含量高、经济性好、节能效果显著、拥有自主知识产权的设备产品及技术的研究开发。加快淘汰落后的技术、产品。
（十三）健全组织领导体系。各地建设主管部门要尽快制订本辖区内的国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理专项规划，编制工作实施方案。要采取切实可行的措施，形成协调配合、运行顺畅的工作机制，统一部署落实相关部门和单位的责任和分工。
（十四）强化考核评价管理。各地要建立国家机关办公建筑和大型公共建筑节能的奖惩考核机制，要把节能量纳入本地单位GDP能耗降低的考核目标体系，将节能管理目标及任务分解落实到各级管理机构及人员工作的绩效考核内容。各地工作进展情况将作为全国建筑节能专项检查专项考核评价的重要内容。
附件：国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设实施方案
中华人民共和国建设部
中华人民共和国财政部
二〇〇七年十月二十三日
附件：
国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设实施方案
根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号），为建立国家机关办公建筑和大型公共建筑运行节能监管体系，提出以下实施方案：
一、工作目标
逐步建立起全国联网的国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台，对全国重点城市重点建筑能耗进行实时监测，并通过能耗统计、能源审计、能效公示、用能定额和超定额加价等制度，促使国家机关办公建筑和大型公共建筑提高节能运行管理水平，培育建筑节能服务市场，为高能耗建筑的进一步节能改造准备条件。
二、主要工作内容
1、能耗监测。对高耗能重点建筑安装分项计量装置，通过远程传输等手段及时采集分析能耗数据，实现对重点城市、重点建筑能耗的实时动态监测；对能耗统计、能源审计等基本信息实现全国联网，进行汇总分析。
2、能耗统计。对国家机关办公建筑和大型公共建筑的基本情况、能源消耗（电、水、燃气、热量）分季度、年度的调查统计与分析。
3、能源审计。根据能耗统计结果，选取各类型建筑中的部分高能耗建筑，或部分具有标杆作用的低能耗建筑进行能源审计。
4、能效公示。在政府或其指定的官方网站以及本地主流媒体对能耗统计结果和能源审计结果进行公示。
5、制度建设。制订本辖区能效公示办法；制订本辖区能耗调查与能源审计管理办法；建立和完善节能运行管理制度及操作规程；研究能耗定额标准与用能系统运行标准，逐步建立超定额加价制度；研究探索市场化推进大型公共建筑节能的机制。
三、中央财政支持的组织实施
中央财政设立专项资金，支持建立国家机关办公建筑和大型公建节能监管体系。地方财政也应积极支持节能监管体系的建立与运营。
（一）根据各地工作进展，2007年，北京、天津、深圳三个城市率先建立动态监测平台，中央财政给予适当支持；2007年支持示范省市开展能耗统计、能源审计、能效公示工作。
（二）从2008年开始，中央财政支持北京、天津和深圳三个城市完善动态能耗监测平台，并根据能耗监测平台运行情况、各地工作进展，支持其他具备条件的城市建立能耗监测平台；在起步阶段，继续支持示范省市开展能耗统计、能源审计、能效公示工作，并逐步建立起用能定额和超定额加价制度。
（三）中央财政资金的申请、审核、拨付、使用等按照《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》的规定执行。2007年中央财政资金申请截止日期为2007年11月10日。
四、工作计划安排
2007年开始在大型公共建筑较为集中且具备一定工作基础的省市开展国家机关办公建筑与大型公共建筑节能监管体系建设示范。2007年示范范围包括：各直辖市、计划单列市；河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、陕西15个省（自治区）本级及其省会城市。在经过示范取得经验后，2008年开始扩大示范范围，在全国逐步推开。
（一）建立能耗监测平台
1、2007年底，北京、天津和深圳三个城市要完成至少20%国家机关办公建筑和大型公共建筑的用电分项计量装置安装，并实现实时动态监测。
2、2008年采暖期开始前，北方采暖地区示范省市需完成改造区域内锅炉房、换热站的热计量装置安装。年底前，北京、天津、深圳三个城市要完成重点建筑的用电分项计量装置安装，其他省市根据试点情况，逐步推广。到2010年年底完成大多数重点建筑的用电分项计量装置安装，搭建起全国联网的城市国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台。
（二）能耗统计
示范省市应根据《建筑能耗统计报表制度》（建科函[2007]271号）、《建筑能耗数据采集标准》要求进行能耗统计，并确定重点用能建筑。
1、2007年11月底前完成能耗基本信息普查；
2、2008年开始根据能源分类计量和用电分项计量实施情况，按季进行能耗统计。
（三）能源审计
示范省市应按照《国家机关办公建筑和大型公共建筑能源审计导则》（另发）规定方法进行能源审计。
1、2007年11月底前审计不少于当年能效公示要求的各类建筑栋数；
2、2008年开始每年在各类型建筑单位面积能耗排名前50%的建筑中选取审计对象进行审计，对能效高的典型建筑按类型各选取不少于3栋作为标竿建筑进行审计。
（四）能效公示
1、于2007年12月底之前实现建筑基本能耗信息和审计结果的公示：（1）国家机关办公建筑。示范省、自治区、直辖市应完成20个省直国家机关办公建筑的能效公示；示范计划单列市、省会城市应完成10个市直国家机关办公建筑的能效公示；（2）商业性大型公共建筑。四个直辖市和深圳市应完成至少20个商业性大型公共建筑（宾馆、商场、写字楼）的能效公示；示范的省会城市、其他计划单列市应完成至少10个商业性大型公共建筑的能效公示；（3）高等院校。除海南省之外的示范省、自治区、直辖市完成不少于5所高校的能效公示。
2、2008年开始逐步增加分项能耗指标、综合能效排名、合理参考能耗水平等公示内容，每年对各类型建筑单位面积能耗排名前20%的建筑进行公示，对能效高的建筑按类型各选取3个作为标竿建筑进行公示。
（五）制度建设工作安排
1、各示范省、自治区、自辖市和计划单列市应于2007年11月底前制定本辖区的能效公示管理办法；
2、示范省市应于2008年12月底之前完成《建筑能耗数据采集标准》、《国家机关办公建筑和大型公共建筑能源审计导则》在本辖区的实施细则，本辖区能耗调查与审计管理办法；同步推进节能运行管理制度及操作规程的建立，能耗定额标准与用能系统运行标准的研究，超定额加价制度的建立。
五、工作目标考核
（一）国家考核。国家机关办公建筑和大型公共建筑运行节能管理工作的落实情况纳入全国建筑节能专项检查的考核范围，建设部、财政部将对工作完成情况进行考核。
（二）地方考核。各地应建立国家机关办公建筑和大型公共建筑节能量考核机制，并纳入本地单位GDP能耗下降的考核目标体系。
六、实施机构及保障措施
（一）财政部负责组织实施对节能监管体系建设的财政支持。建设部负责节能监管体系的建设、运营及管理，确保节能监管体系建设取得实效。各省（市）直属机关、事业单位、省（市）属大专院校节能监管体系建设由省级建设主管部门分别会同省级政府机关事务管理机构、省级教育主管部门组织实施；各市辖区范围内大型公共建筑节能监管体系建设由市级建设主管部门组织实施。
（二）建立节能监管体系，要争取当地政府的支持，建立相应的协调机制，把国家机关办公建筑和大型公共建筑制度的建立与地方各行业部门的单位GDP能耗下降分解指标任务结合，统一部署落实各部门责任。
（三）各示范省市应充分发挥现有建筑节能管理、工程质量监管等机构的作用，负责国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设和运行的具体管理工作。
（四）建立节能监管体系，要充分依托具有较强科研实力、设置相关专业的大专院校及相关实践经验丰富的建筑科研机构、技术服务机构等，整合各方面力量，共同做好能耗监测平台建设、能耗统计、能源审计等相关技术支撑工作。
（五）全国国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台设在建设部信息中心，负责各地能耗监测平台能耗数据信息的统一管理工作。各省市应充分发挥现有的建设信息机构的作用，负责能耗建设平台的具体管理工作。
中央国家机关办公建筑及教育部直属大专院校节能监管体系建设及实施方案另行制定。
附表：工作时间安排表
附表：
附
工作时间安排表
各项内容的实施
完成
时间
工作内容
能耗监测
2007年底
北京、天津和深圳市三个城市要完成至少20%国家机关办公建筑和大型公共建筑的用电分项计量装置安装，并实现实时动态监测。
2008年采暖期开始前
完成改造区域内锅炉房、换热站热计量装置安装。
2008年底前
完成国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗数据库建设；北京、天津和深圳市三个城市要完成重点建筑的用电分项计量装置安装，其他省市根据试点情况，依据当地实际情况，逐步推广。
2010年底
完成大多数重点建筑的用电分项计量装置安装，搭建起全国联网的城市国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台，实现对全国大多数重点建筑实现动态能耗监测。
能耗
统计
2007年11月底前
完成基本信息调查。
2008年开始
每年根据能源分类计量和用电分项计量实施情况，按季、年对能源分类计量和用电分项计量数据进行采集统计。
能耗
审计
2007年11月底前
审计不少于能效公示要求的各类别建筑项目数。
2008年开始
每年对各类型建筑单位面积能耗排名前50%的建筑进行审计，对能效高的建筑按类型各选取不少于3栋作为标竿建筑进行审计。
能效
公示
2007年12月底前
（1）国家机关办公建筑。示范省、自治区、直辖市应完成20个省直国家机关办公建筑的能效公示；示范计划单列市、省会城市应完成10个市直国家机关办公建筑的能效公示；（2）商业性大型公共建筑。四个直辖市和深圳市应完成至少20个商业性大型公共建筑（宾馆、商场、写字楼）的能效公示；示范的省会城市、其他计划单列市应完成至少10个商业性大型公共建筑的能效公示；（3）高等院校。除海南省之外的示范省、自治区、直辖市完成不少于5所高校的能效公示。
2008年开始
增加分项能耗指标、综合能效排名的公示，每年对各类型建筑单位面积能耗排名前20%的建筑进行公示，对能效高的建筑按类型各选取3个作为标竿建筑进行公示。
