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国务院办公厅关于印发2012年食品安全重点工作安排的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 10:05:07  浏览:8014   来源:法律资料网
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国务院办公厅关于印发2012年食品安全重点工作安排的通知

国务院办公厅


国务院办公厅关于印发2012年食品安全重点工作安排的通知

国办发〔2012〕16号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  《2012年食品安全重点工作安排》已经国务院同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。


                            国务院办公厅
                         二○一二年二月二十六日



2012年食品安全重点工作安排

  2011年,各地区、各有关部门认真贯彻党中央、国务院的部署,大力开展食品安全治理整顿,进一步强化日常监管,查处了一批大案要案,解决了一批食品安全突出问题,有力维护了人民群众的饮食安全。但是,当前我国食品安全基础依然薄弱,风险隐患点多面广,违法问题时有发生,形势不容乐观。为进一步加强食品安全工作,巩固前一阶段取得的治理整顿成果,继续有针对性地解决存在的突出问题,现就2012年食品安全重点工作作出以下安排:
  2012年食品安全工作的主要任务是,坚持标本兼治、着力治本、主动出击,继续深化食品安全治理整顿,加大严惩重处力度,切实解决影响人民群众食品安全的突出问题,坚决遏制食品安全违法行为多发态势;进一步完善食品安全监管体制机制和法规、制度、标准体系,努力消除监管盲区、死角,健全食品安全监管长效机制;加强食品安全监管力量,努力提高食品安全监管能力,促进食品安全水平不断提高。
  一、深化食品安全治理整顿
  (一)继续开展严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂专项治理行动。进一步集中严厉打击使用非食品原料生产加工食品、在食品中添加有毒有害物质、在畜禽水产品养殖环节滥用抗生素及禁用药物、在保健食品中违法添加化学药物成分、在火锅底料中添加非食用物质等违法行为,加大对超范围、超限量使用食品添加剂问题的治理力度。要全面排查和严厉整治带有行业共性的隐患和“潜规则”问题,坚决防范区域性、系统性食品安全风险。
  (二)深化重点品种综合治理。继续深化乳制品、食用油、肉类、酒类、食品添加剂、保健食品综合治理,重点加强专项执法,加大食品安全风险监测、监督抽查力度,严厉查处违法违规行为;实施行业清理,整顿不符合规定的食品生产经营单位;进一步督促食品生产加工企业履行自检义务,提高企业食品安全风险控制能力;加快重点食品和食用农产品安全追溯体系建设。加快推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作。
  (三)开展重点场所食品安全专项整治。针对食用农产品和食品集中交易市场、农村“食品专业村”、城乡结合部、“城中村”、工地、中小学校园及周边等重点场所,开展食品安全风险隐患排查治理,重点清理、取缔制售有毒有害食品的“黑作坊”、“黑窝点”,依法查处从非正规渠道进货的食品经营单位。全面排查并严厉惩处“地沟油”、“瘦肉精”、利用病死畜禽加工食品等违法犯罪活动。加强农村义务教育营养改善计划实施过程中的食品安全监管,深入排查治理中小学食堂及校园周边食品生产经营单位的食品安全隐患。通过重点场所专项治理,进一步整顿规范小作坊、小摊贩、小餐饮单位等薄弱部位的食品生产经营行为。
  (四)开展农药兽药残留专项整治。强化检打联动,查处违法生产、销售、使用国家明令禁止的农药、兽药等行为,坚决打击假劣农资制售源头,重点打击无证无照生产、销售的“黑窝点”。强化食用农产品种植、养殖全过程管理。加强食用农产品农药、兽药残留监测,将全国主要农产品生产基地、大中城市的农产品批发市场全部纳入部省两级质量安全监测范围。加大农药生产经营监管力度,加强兽药GMP(良好生产规范)后续监管,积极推行兽药经营质量管理规范制度。实施动物及动物产品兽药残留监控计划。开展产地环境监测评价工作。
  (五)开展畜禽屠宰专项整治。强化活禽、生猪(牛、羊)产地和屠宰检疫,严惩出售和屠宰病死畜禽等违法犯罪行为。加大对私屠滥宰和屠宰注水或注入其他物质行为的打击力度。查处加工、出售未经肉品品质检验或经肉品品质检验不合格的肉品等行为。严把市场准入关,依法清理整顿生猪定点屠宰厂(场)。加强对屠宰场所的监督检查,督促屠宰企业落实进厂(场)查验、来源和产品流向登记、肉品品质检验、问题产品召回、病害畜禽及产品无害化处理等制度。各地区要进一步完善牛、羊、禽类屠宰的管理规定。
  (六)开展调味品专项整治。严格实施调味品生产许可制度和生产经营主体准入制度。加强调味品标识标注管理。进一步完善调味品检测方法,实施重点调味品专项监测。依法查处调味品虚假标注问题,严厉打击生产、销售、使用不符合食品安全标准的食醋、酱油、料酒等调味品行为;依法查处和取缔无证无照生产经营单位。
  (七)开展餐具、食品包装材料专项整治。加强对餐具集中消毒单位消毒工艺流程、使用消毒产品以及消毒餐具包装和标签内容等的监督检查,依法打击无证无照从事餐具集中消毒经营服务行为。加强对餐饮服务单位的监督检查,查处使用不合格餐具、自行消毒不符合规范等问题。针对食品用纸、塑料等食品包装材料、容器,进一步完善质量安全检测方法、标准。依法取缔生产销售假冒伪劣包装材料的“黑窝点”。
  二、进一步加强食品安全监管执法
  (八)加大对食品安全违法犯罪行为的惩处力度。各有关监管部门要加强对食品生产经营者的执法检查,对存在严重食品安全问题的,要依法加大行政处罚力度,直至停产整改、吊销证照。对隐瞒食品安全隐患、故意逃避监管等行为,要依法从重处罚。深入贯彻《中华人民共和国刑法修正案(八)》,加强行政执法和刑事司法的衔接,进一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序,实现执法、司法信息互联互通,坚决防止有案不移、有案难移、以罚代刑。行政执法部门和司法机关要互相支持、积极配合,确保对食品安全犯罪行为的责任追究到位。
  (九)加强食品安全日常监管。扩大食品安全监督抽查、市场巡查、执法抽检的频次、范围,深入排查食用农产品生产、食品加工、流通、餐饮服务、食品进出口等环节的食品安全隐患,强化收购粮食质量监测和库存粮油质量安全监督检查。进一步完善流通环节抽样检验和快速检测制度。开展餐饮服务食品安全快速检测方法认定工作。
  (十)进一步提高食品安全监管执法能力。加大财政投入力度,保障行政监管和刑事执法装备、检测设备和工作经费。加强基层监管执法队伍和技术装备建设,强化监管执法人员培训考核,规范执法程序,提高监管执法队伍素质、依法行政能力和侦查办案水平。
  三、夯实食品安全监管基础
  (十一)完善食品安全监管机制。进一步健全县级以上政府食品安全工作综合协调机制,理顺食品安全综合协调机构和监管部门职责分工,强化综合协调能力建设。各地要结合本地实际,梳理查找存在的监管职能交叉和空白问题,重点针对小作坊、小摊贩、前店后厂、现场制售等生产经营活动,明确监管部门和监管要求。建立健全基层食品安全监管体系,重点落实乡镇政府、街道办事处的食品安全职责,推进监管重心下移。严格落实行政执法责任制和责任追究制,进一步完善食品安全责任追究的具体办法,严肃查处监管执法中的不作为、不到位和乱作为等失职渎职行为。
  (十二)进一步完善食品安全法律体系。完善对违法犯罪活动加大打击力度的法律规定。加快出台小作坊、小摊贩管理地方性法规。加快制订保健食品监督管理条例等法规,修订完善《农药管理条例》、《禁止食品加药卫生管理办法》、《农药生产管理办法》。
  (十三)加强食品安全标准体系建设。加快制订食品安全国家标准“十二五”规划,提出食品安全标准清理原则和工作方案,厘清标准和相关规章规定的关系,做好食品安全标准清理和制修订工作。重点完成已立项食品安全标准的审查公布,做好食品添加剂使用标准、致病菌、污染物和农药兽药残留限量等基础标准以及食品添加剂产品标准的制修订工作,基本完成食品包装材料标准清理工作。进一步完善食品安全标准制修订部门协商、征求意见、标准评审、跟踪评估等工作制度和程序。
  (十四)加强食品安全监测评估体系建设。加快国家食品和食用农产品安全风险评估体系建设,进一步完善全国风险监测网络。组织实施国家食品和食用农产品安全风险监测年度计划,建立食品安全风险监测数据库和共享平台,强化数据分析和实际效能,加强食品和食用农产品安全风险日常评估和应急评估,为食品安全标准制修订、监管执法和处置食品安全事故提供科学依据。强化食品安全风险预警、监测、评估和交流工作。
  (十五)强化食品安全检验检测。加大对最急需、最薄弱环节以及中西部地区和基层食品安全检验检测能力建设的支持力度。统筹检验检测力量建设,在基层开展检验检测资源整合试点,避免重复建设。继续支持食品生产企业进一步提高食品安全检验检测能力和工艺技术装备水平。鼓励发展第三方检验检测机构,严格食品检验检测机构资质认定和管理,实现检验检测结果互认,促进资源共享。规范检验检测机构从业行为,加强检验检测机构从业人员的专业技能培训,提高服务和技术能力。
  (十六)提高应急处置能力。抓紧制订食品安全事故调查处理办法,建立健全食品安全事故快速反应和查处机制。健全食品安全信息报送体系,细化完善信息报送时限、程序、责任等方面的要求。分类分级编制和修订食品安全事故应急预案。建立重大食品安全信息发布的评估审核机制,确保信息发布及时、准确、客观。
  (十七)加强食品安全科技研发。重点研发食用农产品和食品安全检验检测、风险评估、食品中非法添加物检验筛查、溯源控制及预警等重要技术和装备。落实2012年食品工业技术改造专项项目,进一步改善企业生产管理硬件条件。提高我国检验检测设备的自主化水平。建立健全流通环节食品安全电子监管体系。推进肉菜、酒类电子追溯系统建设。
  四、进一步落实食品生产经营者的主体责任
  (十八)严格实施食品生产经营许可。进一步规范许可程序,完善食品生产经营许可审查技术规范,逐步提高行业准入门槛。加强对食品生产经营许可审查机构和人员行为的规范。制定农村义务教育学生供餐准入条件,加强对集中供餐单位的源头监管。
  (十九)建立和完善企业生产经营的监管制度。制定完善食品生产加工环节不合格食品召回、流通环节不合格食品退市和销毁的管理制度,防止过期、腐败变质等不合格食品回流生产经营环节。出台餐饮服务食品安全监督量化分级、农村餐饮消费安全监管等制度。按照《预包装食品标签通则》等食品安全标准,进一步加大对食品标签、说明书的规范和管理力度。
  (二十)强化食品生产经营企业内部管理。监督食品生产经营者建立健全并严格落实食品安全管理制度。督促企业健全内部质量安全管理机构,明确主管负责人和关键岗位的责任。严格执行食品从业人员每年不少于40小时的培训制度,提高食品从业人员的食品安全意识和能力。分类完善监管措施,切实提高大型食品生产经营企业的质量安全控制水平和应对突发事件能力。
  (二十一)加强食品行业诚信体系建设。推动规模以上食品生产加工企业全面建立诚信管理体系,在婴幼儿乳粉生产企业率先全部建立诚信管理体系。加快推进质量信用平台建设,加大质量安全信用信息记录发布力度。建立食品生产加工和进出口违法企业“黑名单”制度,加大对失信企业惩戒力度。全面建立食品生产经营单位信用档案,建立健全食品添加剂生产加工企业信用档案,推动信用信息共享,实施分级分类监管,继续开展食品安全示范工程建设。
  五、引导社会积极参与食品安全工作
  (二十二)强化社会监督。大力发展食品安全群众性队伍,拓展社会监督和群防群控的途径。支持新闻媒体开展舆论监督,加强舆情监测,及时核查反映出的食品安全问题。引导新闻媒体客观准确报道食品安全问题,为食品安全工作营造良好的氛围。加强互联网信息管理,防止传播和炒作虚假信息。
  (二十三)认真落实有奖举报制度。各地区要按照有奖举报的有关要求,抓紧细化落实措施,进一步明确奖励举报范围和举报受理部门,畅通投诉举报渠道,完善举报线索受理、核查、移送和反馈程序。要保证奖励资金专款专用,规范奖励额度审定、奖金管理和发放等工作程序,完善对举报人的保护措施,确保举报线索及时核查、奖励资金及时兑现,鼓励人民群众积极举报食品安全违法行为。
  (二十四)加强宣传教育和舆论引导。认真抓好食品安全重要政策措施的宣传教育,及时稳妥做好食品安全标准制修订、食品抽检结果发布后的解疑释惑工作。深入开展“食品安全宣传周”等多种形式的宣传教育活动,加强食品安全法制宣传、诚信自律宣传教育,提高食品生产经营者的守法意识。充分发挥科研院所、社会团体和专家的作用,广泛普及食品安全知识,提高消费者对食品安全风险的科学认知水平。
  六、加强组织领导
  (二十五)强化地方政府责任。县级以上地方政府要进一步落实食品安全属地管理责任,将食品安全工作列入重要议事日程,加强对本地区食品安全工作的统一领导、组织协调。要统筹食品安全监管能力建设,切实保障执法办案和监管基础能力建设的经费投入。各地要结合本地实际进一步制定具体实施方案,实化细化目标任务,明确完成时限和考核指标,逐级落实责任。认真总结和推广基层监管经验,不断完善监管措施。
  (二十六)加强协调配合。各地区、各有关部门要加强支持配合,形成上下联动、部门联动、地区联动的执法格局和对食品安全违法行为的打击合力。各有关部门要认真履行职责,强化各环节监管措施的衔接,提高监管合力。要建立违法案件查处首责制,消除监管盲区、死角,坚决杜绝有案不查、推诿扯皮等问题。食品安全办要加强综合协调和监督指导,适时开展督促检查,确保各项工作扎实推进。










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处在风口浪尖上的北京政府采购
-----全国政府采购论文评析(一)

来源于:http://www.liaohai.com.cn
北京市辽海律师事务所

日前,《经济日报》政府采购周刊副主编方剑先生给我送来六篇入选《全国政府采购论文集》的文章让我点评,捧在手中的这些佳作的确令人爱不释手,其中格外引人瞩目的是北京市政府采购中心主任许大卫先生的《政府集中采购机构实现支持自主创新政府采购政策的研究与思考》(以下简称《研究与思考》)。文章作者的名字如雷贯耳,业内人士对他都不陌生。从政府采购制度在我国试点直至进入法制化轨道,许大卫先生始终是这一领域里领航人之一。
众所周知,北京是中央政府所在地,这里聚集了国家各大部委、各大团体组织、各大事业单位即法律所说的采购人,从我国建立政府集中采购制度开始,北京市的政府采购一直处于风口浪尖上,在国内外倍受关注,人们称之为中国政府采购的“风向标”。作为北京市的法律职业人,尤其是作为研究政府采购制度的一名专业学者,自然也处处留意本市政府采购中的法制建设。许大卫的文章侧重于集中采购机构落实执行政府采购的政策功能的研究与思考,这是人们经常谈论的也是始终为大家所感兴趣且颇具争议的一个话题。北京市政府采购中心是怎么理解和执行政府采购的政策功能,我们在《研究与思考》一文中能够获得有益的启迪。
从2000年开始接手承办“全国首例政府采购案件”,至今6年多时间,笔者受理的众多政府采购案件百分之八十都发生在北京。这些案例或多或少都存在着违规操作、黑箱交易行为。然而让人不解的是,这些政府采购案几乎与北京市政府采购中心都没有关联。我们读完《研究与思考》一文,或许能从中寻觅到些须答案。我们知道,现行政府采购的法律制度存在着严重的缺陷和冲突,《招标投标法》与《政府采购法》之间存在着不可调和的矛盾,人们往往将前一部法律实施中所引起的“暗箱操作”、“权力寻租”等违规现象全部嫁祸于后一部法律的出台,致使处于一线的政府采购工作处境艰难,时常免不了要担当替罪羊的角色,实践中的政府采购工作也是褒贬不一。更多的时候,集中采购机构要背政府采购法制体系不健全的“黑锅”。为此,本文在评析《研究与思考》一文的同时,对现行政府采购制度所存在的一些问题进行一些剖析。
一、集中采购工作对政策目标的贯彻落实
《研究与思考》一文的作者在学习国家有关法律和政策后,首先向我们提出了一个大家普遍关注的问题,政府采购工作怎么定位。我们从文章的标题可以发现作者旗帜鲜明的观点,支持自主创新、扶持中小企业、优先采购国产高新技术设备等国家政策,作为政府集中采购机构应该为实现这些政策目标而努力。在赞赏作者的学习体会和认识的同时,也引发了笔者的一系列的思索:我国《招标投标法》没有明确规定政策目标,这部法律赋予采购人自行采购以及是否委托采购的权力;而后一部《政府采购法》强调政策目标和集中采购;前一部法律普遍允许以私利为目的社会中介机构代理政府采购,后一部法律则强调和提倡政府集中采购,由非盈利为目的政府采购中心执行货物、工程和服务的采购任务。作为集中采购机构的北京市政府采购中心能够坚决贯彻落实国家政策目标,但非集中采购机构即招标公司却不然。同样是国家的政策目标,同样使用的是纳税人的资金,依据前后两部不同的法律却会得出不同的结果。由于存在两部调整和规范同一采购对象的法律,致使北京市还有许多的非集中采购机构,这些中介机构代理的政府采购规模远远超过北京市政府采购中心。作为以营利为目的社会中介机构是否也能够落实政府采购的政策,答案肯定是否定的。中介机构是获取高额私利为目标的,不可能去贯彻落实国家政策。为了统一政府采购法律制度,前一部法律的内容必须纳入到后一部法律中。
二、集中采购工作对国家政策的执行举措
《研究与思考》的作者认为,集中采购机构作为政府采购政策的重要执行部门和具体实践者,在调整产业结构、促进国民经济增长方式转变过程中提供支持,研究实现自主创新政策目标的途径、方法和手段负有义不容辞的责任。对此,作者偕同他的同仁身体力行,建立了公开透明的竞争机制和评标制度,采取了多元的采购方式,实施“一站式”服务大市场,进一步扩大“一站式”服务范围和资源共享,建立区域互联互补互动等各种有效机制,充分发挥政府集中采购机构在实现政府采购制度政策功能和促进经济社会协调发展中不可替代的作用。作者勇于创新、尝试推出一系列有效举措,进而积极执行国家政策,令人钦佩。此外,《研究与思考》的作者提出,为执行政策功能,拟重新修订现行的招标文件,加入相关的政策内容。笔者认为,需要提请注意的是,修订后的招标文件不得有任何歧视和差别待遇的内容,否则就违反了公平竞争的法律规定。读《研究与思考》一文时,笔者不由自主地想起社会中介机构的操作规程,政府采购中黑幕交易往往发生在招标公司与采购人的身上。在分散采购的模式下,社会中介机构通常是“打一枪换一个地方”,不会去考虑如何有效地执行政策功能,他们会施展浑身解数进行权力寻租,与设租的采购人进行勾兑,以获取源源不断的采购代理业务和持续不断的高额利润。笔者认为,为了使国家政策功能具有执行力,政府采购货物、工程和服务,必须拒绝社会中介机构进行代理。
三、集中采购工作运用政府采购主要方式
《研究与思考》一文的作者指出,在招投标工作中积极落实和体现支持自主创新、节能环保型产品等政策目标。我们知道,政府采购的主要方式是公开招标,但现行的《政府采购法》却没有规定公开招标的操作程序。这无疑给政府集中采购工作出了道难题,但北京市政府采购中心的工作总是在迎难而上。记得几年前,北京市政府采购中心招标采购货物、工程和服务时,就通过电视网络的形式,对招标、投标、开标、评标等各个环节进行直播,将招标的全部程序置于大庭广众的监督之下,使政府采购工作公开透明、规范有序地进行,从而减少和避免招投标中的人为因素的影响。尽管如此,作者在《研究与思考》一文中说,在实际操作中,如何运用好政府采购政策,实现自主创新和节能环保型产品等政策目标,也需要多方面的配合和共同的推进以及一系列可操作的政策措施、制度办法来支撑。为此,作者给我们提出了他自己的思路:一是需要有关部门尽快建立严密的自主创新产品和技术的界定体系,避免集中采购机构实际操持中因界定不明确出现无法操持问题;二是尽快建立客观公正的自主创新的评价与评估标准体系。包括评价的标准、评价和认定机构;三是在招标文件的制作和评分标准上要充分落实和体现自主创新及知识产权的产品优先采购、重大创新项目政府首购、创新技术订购和支持节能环保型产品等方面的原则和支持政策;等等。
四、国家应通过立法保障集中采购机构的工作
《研究与思考》一文的作者正视政府采购实践中所存在的问题,根据现行法律,对采购执行效果提出了反思。作者说,从一个时期以来办公用品定点采购工作的执行效果看,也反映和暴露出一些问题,政策功能导向作用没有得到充分发挥和体现,有很多需要改进和完善之处。如每次定点招标后,所有品牌型号的计算机都能入围中标。接下来,就是供应商与使用单位点对点的发生购买关系,往往采购人要的是价格最贵的、品牌是国外的、配置是最高的,出现一种采购的随意状态,包括后期管理中涉及到价格、质量、诚信、服务等方面出现的一些问题,对此,集中采购机构无能为力,监管部门也不可能做到时时监控,及时有效解决。这种所有品牌都作为办公用品定点供应商,由采购人分散采购的作法不容易形成规模效益,也不利于政府采购政策功能导向作用的实现,以及政府部门实施有效监控。笔者认为,《研究与思考》作者前述所指出的绝对不是个别现象,在采购实践中带有普遍性,反映了我国立法所存在的严重缺陷,现行法律对集中采购机构设置了许多的义务性规范,没有赋予其相应的权利,未能给集中采购机构一个正确的定位;相反,赋予采购人太多的权力却没有相应的义务性法律规范,没有承担法律责任的条款,违法了也能安然无恙。由此而来,采购人不执行“政策功能”毋须承担强制性的法律后果,同样,采购人委托的社会中介机构违法了,也无须承担相应的法律责任。笔者认为,所存在的这些尴尬,究其根本原因还是前后两部法律之间的冲突,前一部法律只规定分散采购,采购人有权自行决定是否采购,是否委托采购。立法时,为了与前一部法律衔接,后一部法律在分散采购与集中采购问题上产生了妥协,与此同时,在规定委托代理与法定代理时产生了自相矛盾,致使集中采购机构、政府采购监管部门无法监督、约束采购人的权力。
以上所述,只是笔者蜻蜓点水。《研究与思考》一文的作者长期致力于政府采购实践和理论研究,在业内属于资深专家,他的作品将理论与实践紧密结合,行文流畅,反映了作者在这一领域辛勤耕耘的结果。从中我们会发现作者具有宽广的视野,不断开拓进取、积极创新的精神。读完《研究与思考》一文,笔者茅塞顿开,受益匪浅。

点评作者:谷辽海
2006年6月16日于北京朝阳区寓所



         银行为保证人出具虚假资金证明是否应承担侵权责任?
                     ------西安选调笔试纪实三

   作者:宋飞

  最近,我作为唯一的一名政法系统以外的人员,参加了西安市灞桥区法检面向全国公开选调笔试,有一道试题让我印象深刻:
  “2004年1月1日,兴长公司与民鑫公司、金汇源公司就民鑫公司拖欠的保证金本金1.3亿元达成还款协议,金汇源公司在该协议中以保证人的身份签字盖章。2004年1月3日,金汇源公司决定将公司注册资金在0.5亿元的基础上再增加2.5亿元.同年1月5日,宝安支行出具金汇源公司在其银行账号存有2.5亿元存款的资金证明。1月8日,人民法院对金汇源公司增加的注册资金在宝安支行开设的银行账户进行查询显示,该账号未发生任何交易行为,证实金汇源公司并未实际追加出资。
请简述侵权行为的构成要件,并分析宝安支行出具虚假资金证明是否应承担侵权责任?”
由于通过司法考试之后,已经有三年没有系统看过民事法律及相关司法解释,加之按照级别管辖,以前呆过的市辖区法院并不受理500万元以下的借款纠纷案件。在考场作答时,我只想到了民法原理和新出台的《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定。故作如下回答:
“(一)侵权行为的构成要件包括以下四个方面:
1、损害事实客观存在;
2、有侵害行为;
3、行为人有过错,过错推定和无过错责任情形除外;
4、损害的事实结果与损害的原因之间必须有一种因果关系。
(二)在本案中,宝安支行应就其出具虚假资金证明的行为承担侵权责任。理由如下:
1、根据担保法原理,金汇源公司在作为保证人的时候,其实际拥有的财产必须大于或者等于其担保的债权的数额。否则这种保证行为在法律上就是无效的。
2、宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明,导致保证人在账面上的注册资金显示为3亿元,符合上述担保法则。宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明的损害行为客观存在,对债权人的损失事实客观存在,且主观上存在过错,其损害行为与债权人轻信其保证有效、以致于潜在经济损失0.8亿元可能无法收回的损害结果之间存在因果关系。故宝安支行为保证人金汇源公司出具虚假资金证明的行为符合侵权行为的构成要件。
3、《侵权责任法》第三十七条专门规定:“宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者,未尽到安全保障义务,造成他人损害的,应当承担侵权责任。
因第三人的行为造成他人损害的,由第三人承担侵权责任;管理人或者组织者未尽到安全保障义务的,承担相应的补充责任。”
综上,我认为,宝安支行应就其出具虚假资金证明的行为承担侵权责任。”
笔试成绩出来后,落榜的我发现自己的思维逻辑与一名真正的审判员确实还存在不小的差距,于是重新翻看《民法通则》、《侵权责任法》、《担保法》、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》等法律法规和司法解释,终于发现之前我在这个题目上的回答存在如下几个方面的纰漏:
1、“保证人实际拥有的财产必须大于或者等于其担保的债权的数额。否则这种保证行为在法律上就是无效的”这种说法只是我凭空想象出来的,根据《担保法》第三十五条:“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后,该财产的价值大于所担保债权的余额部分,可以再次抵押,但不得超出其余额部分。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十一条:“抵押人所担保的债权超出其抵押物价值的,超出的部分不具有优先受偿的效力。”结合这两个法条来看,我显然是把保证和抵押的法则给记混淆了!
2、此案发生在2004年,此时《侵权责任法》尚未出台。《侵权责任法》是2010年7月1日才开始实施的,本案应该适用当时的法律规定。
3、即便是根据新出台的《侵权责任法》,也是不能援引《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定来处理此案的。《侵权责任法》在第二条就规定得很清楚:“侵害民事权益,应当依照本法承担侵权 责任。
本法所称民事权益,包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”
在这里,侵权行为的侵害客体(标的)包括物权、人身权与知识产权等绝对权,但未列举债权在内。这绝对不是立法者的疏忽,如果说是疏忽,那也是有意为之。这是由债权的相对性所决定的。这表明我国立法不认为债权能成为侵权责任的客体,也就是说我国没有承认“第三人侵害债权”(即“故意以有悖善良风俗的方法,对他人债权造成损害”)制度。因为因债务不履行行为损害的是相对权,这种权利主要是因合同产生的债权,不成其为侵权行为,即债权不能成为侵权行为的侵害对象。以合同债权举例来说。《合同法》第121条是这样规定的:当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。
因此,宝安支行根本就不可能成为侵害债权人债权的第三人,因为我们国家不承认“第三人侵害债权”一说。侵权行为人主体都不适格,自然就不存在未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的问题。另外,对题目中所说的这种银行为企业出具虚假资金证明的情形,最高人民法院在《关于金融机构为企业出具不实或者虚假验资报告资金证明如何承担民事责任问题的通知 》[法(2002)21号](以下简称《通知》,这一司法解释的适用在考场上是很难一下子想到的)中早就明确了如何处理:“一、出资人未出资或者未足额出资,但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明,相关当事人使用该报告或者证明,与该企业进行经济往来而受到损失的,应当由该企业承担民事责任。对于该企业财产不足以清偿债务的,由出资人在出资不实或者虚假资金额范围内承担责任。二、对前项所述情况,企业、出资人的财产依法强制执行后仍不能清偿债务的,由金融机构在验资不实部分或者虚假资金证明金额范围内,根据过错大小承担责任。此种民事责任不属于担保责任。”因此,这里就不存在《侵权责任法》第三十七条第二款所称的“因第三人的行为造成他人损害的,由第三人承担侵权责任;管理人或者组织者未尽到安全保障义务的,承担相应的补充责任”的适用问题,虽然本案中保证人金汇源公司的保证行为存在保证人自己财力不足的瑕疵问题,在债务人民鑫公司无力还款的情况下,依照《侵权责任法》第三十七条第二款,基于安全保障考虑未尽到合理范围内的审查注意义务而出具虚假资金证明,极有可能使得宝安支行也为此对兴长公司承担相应的补充赔偿责任。但是《侵权责任法》的内容是一般规定,最高人民法院的法(2002)21号《通知》中对金融机构为企业出具虚假资金证明如何承担民事责任的规定则是针对本案所述情况作出的特别规定,依照”特别规定优于一般规定“的法理,本案的处理应该适用上述司法解释的规定,而不应适用《侵权责任法》第三十七条有关未尽到安全保障义务应当承担侵权责任的相关规定。
以下是我经过多天请教同仁和查看法条后整理出来的新解析:
1、经多方查找资料和求证,此试题的设计是依据西北亚奥信息技术股份有限公司(该公司是否与西安市乃至陕西省有关,就不得而知了)参与出资设立的广东金汇源投资担保有限责任公司的一起涉诉案件为蓝本的,该案先经过湖南省高级人民法院一审,判决广东金汇源投资担保有限责任公司承担补充赔偿责任。判决后广东金汇源投资担保有限责任公司不服上诉,最高人民法院改判广东金汇源投资担保有限责任公司不应承担补充赔偿责任。因此,我个人认为,这道试题如果能够答好,那么应试者要么是读过《最高人民法院公报》的考生,要么是接触过类似改判案子的西北地区法院考生,要么就是具有丰富审判实战经验的资深法官或者法学硕博!
2、本题究竟应该如何回答:
(1)金融机构出具虚假资金证明的责任属于侵权责任。前引的最高人民法院《关于金融机构为企业出具不实或者虚假验资报告资金证明如何承担民事责任问题的通知》[法(2002)21号](以下简称《通知》)中明确:出资人未出资或者未足额出资,但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明,相关当事人使用该报告或者证明,与该企业进行经济往来而受到损失的,应当由该企业承担民事责任。对于该企业财产不足以清偿债务的,由出资人在出资不实或者虚假资金额范围内承担责任。企业、出资人的财产依法强制执行后仍不能清偿债务的,由金融机构在验资不实部分或者虚假资金证明金额范围内,根据过错大小承担责任。此种民事责任不属于担保责任。金融机构出具虚假资金证明的责任属于一般侵权民事责任,对其进行责任认定应当符合侵权行为的构成要件,具体为:
①出资人未出资或者未足额出资,但金融机构为企业提供不实、虚假的验资报告或者资金证明,即有加害行为;
②有过错。包括故意或者过失:金融机构与委托单位恶意串通或明知内容虚假,故意出具虚假资金证明;金融机构由于过失,使得虚假的材料得以通过。
③相关当事人使用该资金证明,与该企业进行经济往来而受到损失。
④金融机构的过错行为与相关当事人的损失之间具有必然的因果关系。
(2)金融机构出具虚假资金证明的责任属于补充责任。 根据《通知》内容,在穷尽债务企业的财产、出资人不实或虚假出资范围内的财产后,金融机构方承担赔偿责任,且是根据其过错大小酌情承担,不一定全额承担。 因此,金融机构出具虚假资金证明的责任认定及责任承担是比较严格的,出具虚假资金证明并不必然导致承担赔偿责任的后果。
(3)本案中,基于合理信赖和因果关系,宝安支行不应承担赔偿责任。本案中,宝安支行是否应当承担出具虚假资金证明的赔偿责任,应当考察兴长公司接受金汇源公司提供担保所造成的损失是否基于对宝安支行出具的虚假资金证明的合理信赖或者使用所造成的。即宝安支行是否存在侵权行为,兴长公司的损失发生与宝安支行的侵权行为之间是否存在因果关系,是认定宝安支行是否应当对金汇源公司的出资人不能承担瑕疵出资责任时,在虚假验资范围内承担补充赔偿责任的关键。 鉴于本案中,金汇源公司在还款协议中以保证人的身份签字盖章的时间是2004年1月1日,宝安支行出具金汇源公司在其银行账号存有2.5亿元存款的资金证明的时间是同年1月5日。时间上的一先一后,显示出来的信息是金汇源公司为兴长公司提供保证时,加盖有宝安支行印章的银行询证函尚未出具,兴长公司并非基于对该银行询证函上载明的追加出资内容的信赖而签订还款协议,其有关金汇源公司因追加出资不实所造成的担保责任不能完全实现的损失与宝安支行出具银行询证函之间没有必然的因果关系。金汇源公司为兴长公司提供保证时,虽然金汇源公司的章程和股东会决议对追加出资已经做出决议和记载,但章程的记载与股东会决议的通过与宝安支行是否承担赔偿责任没有任何关系,兴长公司应是基于对金汇源公司的信赖签订还款协议的,而非基于对宝安支行出具的资金证明的信赖。因此,兴长公司关于宝安支行应当对金汇源公司的出资人瑕疵出资责任承担相应赔偿责任的主张,是缺乏事实依据和法律依据的,故人民法院不予支持。
以上解析,是否妥当?欢迎各位法律同仁予以指正!


参考文献:
[1]李建伟著,《民法60讲》,(合众教育2011年国家司法考试专题讲座系列),人民法院出版社2011年3月第9版
[2]金融机构出具虚假资金证明的责任认定(2008-1-2 ),原载:广东天地正律师事务所网站最新案例栏目,网址链接:http://www.randr.cn/case_2.asp? low_id=126(2011年8月21日访问)

作者简介:宋飞,1980年12月11日生,毕业于华中科技大学法学院,现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。



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