最高人民法院关于印发《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》的通知

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刑事诉讼中建立缺席判决制度之思考

江西省吉水县人民法院 陈志坚


缺席判决是审判程序中的一项法律制度。在我国现行的三大程序法中，民事诉讼法和行政诉讼法都已明确规定了这一法律制度。在民事和行政审判实践中，通过实行缺席判决制度，有效地提高了办案效率，准确及时地保护了当事人的合法权益，维护了法律的严肃性。实践证明，缺席判决是审判程序中一项重要的、切实可行的法律制度。在刑事诉讼中由于还没有规定缺席判决制度，因而不同程度地影响了刑事诉讼活动的顺利进行。如在刑事诉讼中，人民检察院提起公诉或自诉人提起控诉后，有些并未受到逮捕羁押的被告人为逃避审判而逃跑，致使人民法院无法开庭审判，造成刑事诉讼无限期拖延，使不少犯罪嫌疑人长期逍遥法外，特别是有些事实清楚、证据确实充分的大案要案得不到及时审理判决，给社会造成较大的负面效应，从而增加了社会不安定的因素。据此，笔者建议在刑事诉讼中建立缺席判决制度，这对于促进人民法院、人民检察院和公安机关顺利开展刑事诉讼活动，提高办案效率，正确实现刑事诉讼任务，具有重要意义。
一、在刑事诉讼中建立缺席判决制度的必要性
刑事诉讼缺席判决，是指人民法院开庭审理时，在被告人因逃避审判未到庭的情况下，根据公诉机关或自诉人的指控，就到庭的被害人、自诉人、证人或其他被告人等核对证据，在查明案件事实的基础上，依法作出的判决。随着新形势下刑事审判任务的日趋繁重和审判制度改革的不断深化，建立缺席判决制度也越来越显示出其必要性。
（一）、建立缺席判决制度是完善刑事诉讼法律制度的必然要求
随着我国社会主义法制建设的不断完善，人民法院的刑事审判必然步入规范化、科学化的轨道，刑事诉讼中遇到的一些实际问题及因此产生的一些弊端，必然要建立一种配套的制度来加以解决。如有的犯罪嫌疑人、被告人为逃避审判，在未被采取强制措施前或借取保候审、监视居住之机逃跑，致使该类案件无法及时审结，影响了刑事诉讼的顺利进行。而在刑事审判实践中，对自诉案件被告人在宣判前一般不对其采取强制措施，即使是公诉案件，我国《刑事诉讼法》中也有许多条款规定了可以对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审或监视居住措施，实践中使用这两项措施的范围比较广、人次比较多,虽然《刑事诉讼法》对防止被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人、被告人逃避侦察和审判作出了具体规定，但犯罪嫌疑人、被告人逃避审判的现象仍时有发生。因此，有必要建立缺席判决这样一种配套制度来保障刑事诉讼活动的顺利进行。在国际司法实践中，也有不少国家在刑事诉讼中建成立了缺席判决制度。我们应当借鉴国外的一些成功经验，以完善我们的刑事诉讼法律制度。
（二）、建立缺席判决制度是准确及时地查明犯罪事实的必然要求
《刑事诉讼法》是人民民主专政的工具，同一切犯罪行为作斗争，是刑事诉讼法的首要任务。因此，无论在什么时间，什么地方，只要有犯罪发生，我们就要准确、及时地将犯罪事实彻底揭露和查明，并且应用《刑法》对犯罪分子予以应有的惩罚。所谓准确，就是必须做到事实清楚，证据确实充分，整个案件事实准确无误。所谓及时，就是要有时间的限制和要求，要抓住有利时机侦察破案，并及时提起公诉和审判，不得无故拖延。使犯罪分子能及早受到惩处，以便有效地打击犯罪，儆戒犯罪。如果因为被告人逃跑而无限期拖延诉讼，势必影响准确及时地查明犯罪事实。《刑事诉讼法》第四十七条规定，证人必须出庭作证，证人的证言必须当庭讯问、质证并查实后才能作为定案的依据。如果对被告人逃跑的刑事案件不及时采取缺席审判的方式，非等到被告人到庭后再开庭审理，到时证人就有可能会由于时过境迁而对事实记忆模糊，有些物证或其它证据材料也会因间隔时间太长随之灭失或变形，而无法辩认。这样就很难收集到与案件事实有关的各种真实证据材料，因而也就难以准确及时地查明犯罪事实，甚至会导致放纵犯罪分子或冤枉好人的恶果。
（三）、建立缺席判决制度是教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争的必然要求
由于在刑事诉讼中尚无缺席判决制度的规定，使不少被告人外逃的刑事案件即使事实清楚、证据确实充分也无法及时开庭审判，致使被害人和公民产生一些消极情绪甚至产生误会，认为是因执法机关软弱无能、执法不力而导致犯罪分子长期逍遥法外，甚至认为是执法机关放纵了犯罪分子。因此，丧失了同犯罪分子作斗争的积极性，从而出现了有的公民在自身权益受到犯罪分子侵害时也不敢报案或不愿报案的极不正常现象，有的甚至甘愿吃亏而与犯罪分子“私了”，这样就在无形中助长了犯罪分子的嚣张气焰。更为严重的是，社会上一些可能犯罪或将要犯罪的不法分子看到有的人犯罪后只要逃离犯罪地就能“相安无事”，因此也肆无忌惮地实施犯罪，从而形成了犯罪率不断上升，社会治安状况每况愈下的恶性循环。若在刑事诉讼中建立缺席判决制度，就有利于执法机关对刑事犯罪案件及时侦察、起诉和审判，只有及时对被告人进行公开审判，及时揭露犯罪及其对社会的危害，并及时惩治犯罪分子，才能充分发挥刑事诉讼在法制宣传教育方面的重要作用，使广大群众增强法制观念，明确违法必究的道理，从而提高遵守法律的自觉性和同犯罪行为作斗争的积极性；才能以一警百，使社会上一些可能犯罪或将要犯罪的不法分子受到儆戒，不敢以身试法。
二、建立缺席判决制度具有现实的可能性
在司法实践中，对在刑事诉讼中建立缺席判决制度虽存有不同意见，有人认为缺席判决会影响被告人正确行使诉讼权利，也不利于对案件事实的调查和难以确认被告人的认罪态度，因而会直接影响对被告人定罪量刑的准确性，还认为如果被判处刑罚的犯罪分子缺席，没有执行刑罚的对象，判决也会失去实际意义。但笔者认为，只要人民法院、人民检察院和公安机关在司法实践中,坚持以公正与效率为主题,以司法为民为宗旨,正确行使各自的职权； 严格依照法定程序办案,坚持以事实为根据,以法律为准绳,严把案件质量关；坚持依靠群众和主动接受人民群众的监督，建立刑事诉讼缺席判决制度是完全可行的。
（一）、缺席判决不会影响被告人行使在刑事诉讼中应有的诉讼权利
刑事诉讼法规定,被告人在刑事诉讼中具有多项诉讼权利,但最主要的诉讼权利是辩护权和上诉权。在被告人缺席的情况下，人民法院可以采取各种措施来保障被告人在诉讼过程中的辩护权、上诉权及其他各项诉讼权利。一是采用公告形式送达法律文书。立案后及时向被告人公告送达起诉书（自诉状）副本及开庭传票，告知其被指控的罪名和开庭时间，以利被告人归案参加诉讼或委托辩护人出庭辩护。如被告人经公告传唤后仍未到庭参加诉讼，宣判后还应及时公告送达判决书，告知其判决结果和上诉期限，以便被告人提出上诉。公告送达的时间不计入案件的审限之内，但不宜过长，以防同案的被告人羁押时间过长。二是及时通知被告人的近亲属为被告人委托辩护人，其近亲属没有委托辩护人的，应当指定负有法律援助义务的律师为其出庭辩护。即在被告人缺席的情况下，人民法院一定要为其委托辩护人参与诉讼，以充分保障被告人的辩护权。三是通知被告人的法定代理人或近亲属出庭参与诉讼，并由其会同律师代被告人行使诉讼过程中的各种诉讼权利，包括与附带民事诉讼原告自愿调解等。同时，人民法院还应向被告人的法定代理人或近亲属送达各种法律文书，使其了解审判的全过程。
（二）、缺席判决并不会影响对被告人的正确定罪量刑
《刑事诉讼法》第四十六条明确规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”。由此可见，在司法实践中，定案的根据主要是证据，而不是被告人的口供，只要证据充分确实，不管被告人是否供认，都可以准确认定案件事实，并对被告人定罪。但在缺席审判时，必须严格按规定传证人到庭作证，对一切可能用作定案依据的证据，心须在法庭上查证，以防冤假错案的发生。其次，被告人缺席也不会影响正确量刑。有的人认为，没有被告人的供述，很难确认被告人的认罪态度，因而会直接影响对其量刑的准确度。笔者以为，被告人逃避审判就是认罪态度不好的具体表现，因此审判时完全可以根据被告人在作案中的具体情节以及其他法定、酌定量刑情节来把握量刑幅度。如被告人在判决生效后主动投案自首或归案后确有新的证据能证明其无罪、罪轻的，则可向人民法院提出申诉，由人民法院按审判监督程序重新审判。
（三）、缺席判决制度与刑事诉讼法的具体规定并不相悖
《刑事诉讼法》第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审理”；第一百七十一条第一款规定：“人民法院对于自诉案件进行审查后，按照下列情形分别处理：（一）犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判……”。根据上述规定可知，对于提起公诉或自诉的案件，只要事实清楚、证据充分就应当开庭审判。由此可见，建立缺席判决制度对一些事实清楚、证据充分的案件及时审理判决，与刑事诉讼法的具体规定并不矛盾。
（四）、缺席判决并不会因为暂时没有执行刑罚的对象而失去实际意义
缺席判决后，虽然暂时不能对被告人执行刑罚，但却具有如下实际意义：第一，有利于提高办案效率，节约审判资源。缺席审判可防止刑事诉讼无限期拖延，对一些事实清楚、证据充分的案件做到快审快结，判决书生效后，一旦被告人归案，即可及时对其执行刑罚，从而提高办案效率。同时也可避免有多名被告人的刑事案件出现多次重复开庭的现象，以减轻审判机关的诉累，避免审判资源的浪费。第二，有利于及时保护被害人的合法权益和挽回国家或集体的经济损失。对于提起附带民事诉讼的案件，判决生效后虽然不能及时对被告人执行刑罚，但对附带民事诉讼部分的判决则不因被告人未到案而影响执行。判决生效后，人民法院可以及时以被告人或其法定代理人的财产赔偿被害人或国家、集体的经济损失；此外，如对被告人判处罚金或没收财产亦可及时执行。第三，可有效的发挥法律的威慑作用，消除被告人“一走了之”的侥幸心理，以敦促被告人及时归案接受审判或服刑。
三、刑事诉讼中适用缺席判决制度的几种情形
在刑事诉讼中实行缺席判决制度应持慎重的态度，其范围不宜扩大。缺席判决适用的前提必须是事实清楚、证据确实充分的案件，如因被告人（当事人）没有到庭而无法查清案情事实的，不能缺席判决，人民法院可以裁定中止审理，待其到庭后再恢复审理。笔者认为，缺席判决适用的几种情形有：（一）、公诉案件的被告人为逃避审判逃跑而没有到庭的；（二）、自诉案件的被告人逃跑或虽未逃跑但经两次依法传唤，无正当理由拒不到庭而人民法院又无法将其拘传到庭的，或者被告人未经法庭许可中途退庭的；（三）、在自诉案件被告人提出反诉的情况下，自诉人经两次依法传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的。其适用的例外情形：对可能判处被告人死刑的案件不宜缺席判决。因为死刑是刑罚体系中最严厉的一种刑罚，判处死刑，毕竟是一件人命关天的大事，一旦发生错判，就会造成不良的社会影响，甚至伤及无辜，造成无可挽回的严重后果，因而必须特别慎重。








青海省人大常委会


青海省省级预算审查监督条例
青海省人民代表大会常务委员会
青海省人大常委会公告(第46号)


（青海省第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2001年7月23日通过，自2001年10月1日起施行）

第一章 总则
第一条 为了规范预算审查监督程序，加强对预算的审查监督，根据《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于对全省总预算（以下简称总预算）草案的初步审查和总预算执行的监督，省本级预算调整、省本级决算的审查批准和监督。
第三条 对预算的审查监督应当遵循合法、真实、效益和先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则。
第四条 省人民代表大会常务委员会（以下简称省人大常委会）监督总预算的执行；审查和批准省本级预算调整方案；审查和批准省本级决算；撤销省人民政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
第五条 省人民代表大会财政经济委员会（以下简称省人大财经委员会）对省人民政府提请省人民代表大会或者省人大常委会审查的总预算草案、总预算执行情况、省本级预算调整方案、省本级决算草案进行初步审查，协助省人大常委会监督总预算的执行。
第六条 省人民政府财政部门应当按照早编预算、细编预算和编制部门预算的要求编制省本级预算。
各部门、各单位应当按照预算法的要求编制部门预算和单位预算。

第二章 预算的初步审查
第七条 省人大财经委员会在对省本级预算草案进行初步审查前，应当对预算编制和上年度总预算执行情况进行调查。
第八条 省人民政府财政部门应当在省人民代表大会举行会议的30日前，将上年度总预算执行情况和本年度省本级预算草案的初步方案提交省人大财经委员会进行初步审查，同时提交下列材料：
（一）编制省本级预算的依据和说明；
（二）省本级部门预算文本草案；
（三）科目列到款、重要的科目列到项的预算收支总表和省本级政府性基金预算表，省本级各部门预算收支表，建设性支出和重大项目表，接受中央财政返还和补助款项及补助州地市支出分类表，省级财政对农业、教育、科技、社会保障等重点支出表；
（四）需要提供的其他有关材料。
第九条 省人大财经委员会在初步审查上年度总预算执行情况和本年度省本级预算草案时，应当根据需要征求省人大有关专门委员会、人大代表和专家的意见。
第十条 初步审查预算草案的重点：
（一）预算编制是否符合有关法律、法规的规定，是否坚持了量入为出、收支平衡的原则，不列赤字；
（二）预算安排是否符合国家财政政策以及本省国民经济和社会发展的实际情况；
（三）预算收入的安排是否与国内生产总值的增长相适应；
（四）预算支出结构是否合理；
（五）法定支出项目的安排情况；
（六）中央财政返还和补助款项的安排使用情况；
（七）为实现预算所采取的措施是否可行；
（八）其他重要问题。
第十一条 省人大财经委员会对上年度总预算执行情况和本年度省本级预算草案的初步方案进行审查后，应当提出初审意见。认为有重大问题的，应当向省人大常委会主任会议报告。
初审期间，省人民政府财政部门主要负责人应当根据省人大财经委员会的要求说明情况，回答询问。
省人民政府财政部门接到省人大财经委员会的初审意见15日内，应当反馈采纳情况，没有采取的，应当作出说明。
第十二条 省人民代表大会会议举行的10日前，省人民政府应当向会议提交下列文件：
（一）上年度总预算执行情况和本年度总预算草案的报告；
（二）科目列到款、重要的科目列到项的总预算草案和上年度总预算执行情况表、建设性支出、基金支出的类别表和若干重大项目表，接受中央财政返还和补助款项及补助州地市支出分类表，对农业、教育、科技、社会保障等重点支出表，省本级部门预算收支表；
（三）省本级预算草案及编制说明；
（四）其他有关材料。
第十三条 省人民代表大会会议期间，省人大财经委员会根据各代表团的审查意见，对上年度总预算执行情况和本年度省本级预算草案进行审查，向大会主席团提出审查报告。

第三章 预算执行情况的监督
第十四条 监督总预算执行的主要内容：
（一）执行省人民代表大会及其常务委员会的决议、决定情况；
（二）实现预算措施的落实情况；
（三）财政部门批复部门预算的情况；
（四）预算收支结构和进度情况；
（五）重点支出项目的资金拨付和执行情况；
（六）中央财政返还和补助款项的安排使用及省补助州地市支出情况；
（七）预备费的使用情况；
（八）预算执行中发生的其他重要事项。
第十五条 省人民政府财政部门应当在每年的第一季度向省人大财经委员会报告对部门预算的批复情况，并报送部门预算文本。
省人民政府应当在每年的第四季度向省人大常委会报告本年度1－10月份的总预算执行情况；在预算年度终了后向省人民代表大会报告全年总预算执行情况。总预算执行情况的报告，应当对本条例第十四条规定的主要内容作出说明。
第十六条 省人民政府财政部门应当按月向省人大财经委员会报送预算收支表。
省人民政府有关部门应当及时向省人大财经委员会送交落实省人民代表大会关于预算决议的情况，预算收支执行情况，国债资金、社会保障基金等重要资金和预算外资金收支执行情况，有关经济、财政、金融、审计、税务等综合情况统计报告及其有关资料。
第十七条 省人大常委会在监督总预算执行过程中，可以就总预算执行中的重大事项或者特定问题组织调查，省人民政府及其有关部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
第十八条 省人大常委会主任会议认为必要时，可以要求省人民政府对预算执行中的重大情况进行专题汇报；可以要求省人民政府进行专项审计，并报送审计结果。

第四章 预算调整的审查和批准
第十九条 经省人民代表大会批准的省本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，预算发生部分变更的，省人民政府应当依法编制预算调整方案，并列明调整预算的原因、项目、数额、措施及有关说明，提请省人大常委会审查和批准。
第二十条 省人民政府财政部门应当将省本级预算调整的初步方案，提前向省人大财经委员会通报。
省人民政府应当在省人大常委会举行会议的30日前，将省本级预算调整方案、说明及有关材料报省人大常委会，由省人大财经委员会进行初步审查，并提出审查结果的报告。
第二十一条 在预算执行中出现的超收收入，主要用于弥补历年财政赤字。省人民政府应当将超收收入及其使用情况向省人大常委会报告。
第二十二条 省本级预算执行中，应当严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按预算科目执行。
省本级预算安排的农业、教育、科技、社会保障等重点预算资金的调减，须经省人大常委会审查和批准。
第二十三条 省本级预算执行中，因中央财政返还或者给予补助而引起的省本级预算收支变化，不属于预算调整，但省人民政府应当向省人大常委会报告有关情况。

第五章 决算的审查和批准
第二十四条 省人大常委会一般在每年第二季度审查和批准上年度省本级决算。
省人民政府应当在省人大常委会会议举行的10日前，向省人大常委会提交省本级决算草案和关于省本级决算草案的报告。
第二十五条 审查省本级决算草案的重点：
（一）执行省人民代表大会及其常务委员会的决议、决定情况；
（二）预算收支完成情况，预算执行中的变化及其原因；
（三）重点支出完成情况及效果；
（四）上年结余和结转资金情况，当年预算超收收入或者减收情况，中央财政返还或者给予补助款项、专项拨款情况，预备费使用情况；
（五）对审计工作报告中提出问题的处理情况，对存在问题采取的措施。
第二十六条 省本级决算草案应当按照省人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，变化较大的要作出说明。
决算草案包括科目列到款、重要的科目列到项的决算收支总表、调整后的收支预算情况表、基金收支决算表、一级预算单位收支决算表、返还或者补助州地市支出决算表、建设性支出决算表等内容及相关说明材料。
编制省本级决算草案必须如实反映预算执行结果，做到收支数字准确、内容完整，不得隐瞒或者虚列收入和支出。
第二十七条 省人民政府决算草案在报财政部审核的同时，应当抄送省人大常委会。
第二十八条 省人民政府财政部门应当在省人大常委会举行会议的30日前，将省本级决算草案及报告的主要内容提交省人大财经委员会，由省人大财经委员会结合省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告进行审查，并提出关于省本级决算草案的审查报告，提交省人大常委会会议审议。
第二十九条 省人大财经委员会在初步审查省本级决算草案时，应当根据需要征求省人大有关专门委员会、人大代表和专家的意见。
初审期间，省人民政府财政部门和审计部门的主要负责人应当根据省人大财经委员会的要求说明情况，回答询问。
第三十条 省人民政府应当在省人大常委会审查批准省本级决算的会议举行的30日前，向省人大常委会提交对省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。省人大常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议。
第三十一条 审计工作报告应当包括下列内容：
（一）省本级一级预算单位及其所属各单位执行支出预算的情况以及资金使用效果；
（二）对省本级预算执行情况和其他财政收支情况作出的审计评价；
（三）省本级预算执行中存在的问题以及审计机关提出的处理意见和建议；
（四）省人民政府对省本级预算执行中存在的问题采取的措施；
（五）省人大常委会要求报告的其他情况。

第六章 法律责任
第三十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由省人大常委会依照《青海省人民代表大会常务委员会监督工作条例》第五十三条和第五十四条的规定处理，或者由省人民政府及有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：
（一）无特殊情况不按时报送或者不按时提供有关文件和资料的；
（二）拒绝报送或者不提供有关文件和资料，经责令改正而不改正的；
（三）提供虚假文件和资料的；
（四）不答复询问或者作虚假答复的；
（五）对省人大及其常委会的决议、决定和审议意见不落实或者不反馈落实情况的；
（六）挪用预算资金或者擅自变更预算的；
（七）其他违反本条例的行为。

第七章 附则
第三十三条 省人民政府应当将下列材料及时报送省人大常委会备案：
（一）有关财政管理体制和预算外资金管理方面的规章和规定；
（二）省本级预算与州市预算有关收入分成和支出划拨表；
（三）州市人民政府上解收入表；
（四）州市人民政府和地区行政公署上报省人民政府备案的汇总预算表；
（五）其他应当报送的材料。
第三十四条 本条例自2001年10月1日起施行。


2001年7月23日