刑罚变更执行是我国刑法、刑事诉讼法所确定的刑罚执行中的一项重要法律制度,对刑罚变更执行进行监督是法律赋予检察机关的一项重要职责。罪犯的减刑、假释和暂予监外执行是刑罚变更执行的主要内容,也是容易产生执法不公的环节,因而成为检察机关刑罚执行监督工作的重点。
十一届全国人民代表大会第五次会议于2012年3月14日通过了《全国人民代表大会关于修改的决定》,对1996年的《刑事诉讼法》(以下简称旧刑诉法)做出了110多处修改。修改后的刑诉法(以下简称新刑诉法)进一步规范了我国的刑事诉讼活动,强化了检察机关的法律监督职能,规定了检察机关对减刑、假释、暂予监外执行裁决前监督的职责,对刑罚变更执行监督工作提出了同步监督的要求,首次以立法的形式明确“执行机关提出减刑、假释、暂予监外执行建议书或意见书应将文书副本抄送人民检察院,人民检察院可以向人民法院或批准机关提出书面意见”。这对刑罚变更执行同步监督制度的完善具有里程碑的作用。
一、对刑罚变更执行进行同步监督的意义和必要性
(一)新刑诉法明确对刑罚变更执行进行同步监督的意义
1.传统的监督模式难以适应刑罚变更执行监督工作的需要
根据修改前刑诉法第215条和第222条的规定,人民检察院对于减刑、假释、暂予监外执行的检察监督,是在收到人民法院的减刑、假释裁定和批准暂予监外执行的机关作出批准决定之后才进行的,如果认为裁定或者决定不当的再提出纠正意见。由于检察机关无法介入减刑、假释、暂予监外执行的呈报和审批过程,对刑罚变更执行的监督是典型的被动监督、事后监督,存在监督操作难、监督落实难、监督效果差的问题。
近年来,利用法律监督的漏洞违法为罪犯办理减刑、假释、保外就医的案件屡见不鲜。2006年四川省监狱管理局原局长李文华被判刑12年,2010年浙江省监狱管理局原局长田丰被判刑7年,2011年湖南省监狱管理局原局长刘万清被判处无期徒刑,2012年辽宁省丹东市监狱原监狱长刘宝昌被判刑10年。李文华、田丰、刘万清、刘宝昌之流明知自己的职责所在,却利用手中权力收受贿赂,违法为罪犯办理减刑、假释、保外就医,肆意践踏法律的公正性、严肃性。这几个前车之鉴的典型案例警示着我们,事后监督的模式存在较大漏洞,对刑罚变更执行有必要进行全过程的同步监督。
2.立法明确同步监督有利于刑罚变更执行监督工作的开展
为解决刑罚变更执行监督滞后的问题,2007年,最高人民检察院明确提出要建立对“减刑、假释、暂予监外执行”的呈报、审批活动全过程同步监督机制,2008年,出台“四个办法”(《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》),规定检察机关收到刑罚执行机关移送的刑罚变更执行的提请材料,应及时审查并签署意见。检察办法的实施将检察机关对刑罚变更执行监督的介入点由裁决环节提前到了提请环节,对刑罚变更执行同步监督的实现起到了较大的推动作用。以笔者所在的荆门市沙洋地区人民检察院为例,该院在实践中将检察监督的介入点选取在监狱刑罚执行部门完成审查之后、监狱长办公会召开之前,只要在对监狱拟提请的刑罚变更执行材料的审查中发现问题,就能及时提出检察意见,使问题在监狱长办公会作出提请决议之前得到纠正,达到了较好的监督效果。但由于对刑罚变更执行提请环节的监督仅依据检察机关的内部规定,对刑罚执行机关约束力不强,监狱刑罚执行部门移送给检察机关的拟提请材料只有薄薄几页纸,检察机关通过审查这些材料只能了解监狱拟提请刑罚变更执行的罪犯的基本信息,不能更深入地了解这些罪犯服刑改造的具体表现情况,在缺乏具体法律规定的前提下,检察机关的监督职权没有得到法律的保障,监督工作能否深入开展往往取决于其与刑罚执行机关的沟通结果。
(二)对刑罚变更执行进行同步监督的必要性
1.法律监督的职权要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督。法律监督的作用不仅在于事后纠正错误,更在于对错误结果的预防,要在行为过程中消灭违法之处,避免对社会产生更大的危害。既然法律赋予了检察机关对刑罚变更执行进行监督的权力,就应当允许对刑罚变更执行的全过程进行监督,而对刑罚变更执行的全过程进行监督,就必然要求改变事后监督的做法,进行同步监督。
2.最佳监督效果的实现要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督。由于对刑罚变更执行的裁决在实际操作中通常是作出即生效执行,有的罪犯已经减去余刑或者被假释,有的罪犯已经出监,如果采取事后监督的方式,检察机关即使发现问题,纠正起来也困难重重。而同步监督有利于检察机关掌握、熟悉刑罚变更执行案件的情况,及时发现问题及时监督纠正,实现最佳的监督效果。
3.对权力的制约要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督。无制约的权力必然滋生腐败,“权力扩张到哪里,法律控制就应该跟到哪里”[①]。刑罚变更执行属于一种很重要的实体处分权,所以在权力行使之初就要建立相应的制约机制。实行同步监督能够更好地保障相关部门合法行使职权,保证刑罚变更执行“实现正义、维护秩序、保障人权与自由”价值的实现,提高执法公信力。
二、如何实现刑罚变更执行的同步监督
同步监督,包括对实体和程序上的监督,如对被提请刑罚变更执行的罪犯是否符合法定条件,相关证明材料是否真实有效进行监督;对刑罚变更执行提请程序的合法性,审批与裁决程序的合法性进行监督等等。同步监督强调监督的及时性,同时也要认识到,同步监督只是监督的手段,是为了更好更有效地对刑罚变更执行进行监督,而并非脱离检察职能什么都管,由监督机关异化为协助监管机关,检察机关对刑罚变更执行进行同步监督应抓住影响刑罚执行效果的主要环节。
(一)提请刑罚变更执行前日常监督的阶段
在监狱对罪犯提请刑罚变更执行之前的阶段,检察机关是否可以进行监督呢?笔者认为答案应当是肯定的,对刑罚变更执行是否符合法定条件的认定,需要在日常工作中进行同步审查监督:
1.对减刑、假释是否符合法定条件的认定需要进行日常同步监督
现行的刑事法律对于减刑、假释的规定较为原则,从减刑、假释的法定条件看,刑法和司法解释对“确有悔改表现”规定的内容缺乏可操作性,最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(法释〔2012〕2号)第2条第1款规定“‘确有悔改表现’是指同时具备以下四个方面情形:认罪悔罪;认真遵守法律法规及监规,接受教育改造;积极参加思想、文化、职业技术教育;积极参加劳动,努力完成劳动任务。”在实践中,各监狱主要是依据“计分考核制度”对减刑、假释条件进行量化,从而确定是否“确有悔改表现”。《监狱法》第56条规定“监狱应当建立罪犯的日常考核制度,考核的结果作为对罪犯奖励和处罚的依据。”《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》第23条规定“记分考核应与行政奖罚挂钩,依据罪犯悔改表现的事实给予加分,并依据加分的多少,分别给予表扬、记功、授予劳改积极分子称号;依据罪犯抗拒改造、违规违纪的行为给予扣分,并依据扣分的多少,分别给予警告、记过、记大过。”司法部的这一规定已实行了二十多年,在很多方面已经不适应当前的新形势,存在诸如各地考核标准不一、考核制度设计不尽合理、民警主观决定因素影响较大等问题。
由于计分考核的结果直接影响罪犯是否可以获得减刑、假释,以及提请减刑的幅度等情况,检察机关应当对计分考核的情况进行监督。而计分考核是对罪犯日常的各方面表现情况进行综合考察和评定的量化考核,计分考核的日常性决定了对计分考核的监督也应当具有同样的日常性,即对提请刑罚变更执行之前的阶段的监督应重点落实到日常检察工作之中:一是监督刑罚执行机关对罪犯量化得分公开、奖惩公开、奖励条件公开,对各刑罚执行机关的计分考核依据开展专门检察,清理不合法、不合理的计分考核规范,并予以纠正;二是深入罪犯学习、劳动、生活“三大现场”,对罪犯的日计分考核、奖惩评定情况进行监督,检察并纠正少数监狱民警滥用“自由裁量权”,以及计分存在的漏计、错计等情况;三是要抓好对九类重点罪犯的建档工作,对重点罪犯的健康检查、计分考核、行政奖励、年度考核等情况进行重点掌握和监督;四是要注意搜集罪犯是否积极履行了民事赔偿义务和罚金、是否求得了被害人的谅解、社会危险性是否降低、再犯的可能性等信息资料,作为发表减刑、假释检察意见的原始材料。
2.对暂予监外执行是否符合法定条件的认定需要进行日常同步监督
新刑诉法第254条规定“对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,有下列情形之一的,可以暂予监外执行:(一)有严重疾病需要保外就医的;(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;(三)生活不能自理,适用暂予监外执行不致危害社会的。对被判处无期徒刑的罪犯,有前款第二项规定情形的,可以暂予监外执行。对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯,或者自伤自残的罪犯,不得保外就医。对罪犯确有严重疾病,必须保外就医的,由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。”在司法实践中,暂予监外执行绝大多数是保外就医这种情形作出的,而需要保外就医的病情目前仍是依据1990年由司法部、最高人民检察院、公安部联合发布的《罪犯保外就医伤残范围》确定,由于受当时医学发展及法制环境的影响与制约,该规范性文件界定的病残范围狭窄,条件限制较多,已经无法跟上法律体系的变化发展,远远不能适应当前工作的实际需要。由于法律法规的滞后,在实际操作中,刑罚执行机关往往容易走入两个误区:一是随意适用《罪犯保外就医伤残范围》第30条“其它需保外就医的疾病”,严重放宽了保外就医的尺度,使不符合保外就医法定条件的罪犯也得到了保外就医;二是过于严格控制保外就医,只有对接到“病危通知书”有在短期内死亡可能的罪犯,才给予办理保外就医。
随着宽严相济司法政策不断深入,给保外就医法律监督工作带来了更加严峻的考验,要求检察机关改变监督的模式,变事后监督为同步监督,对病残罪犯的案情、病史、改造表现、病情等在日常工作中进行调查了解,对其中符合保外就医法定条件的罪犯的情况进行重点掌握,以便及时发现刑罚执行机关提请的保外就医案件之中的问题,并有针对性地提出检察意见,坚决杜绝在罪犯保外就医过程中的钱权交易、弄?作假、徇私舞弊等情况的发生。
(二)提请刑罚变更执行办理的阶段
监狱对刑罚变更执行一般每季度集中成批提请一次,由于时间紧材料多,而检察人员少,采取翻阅卷宗等有限的几种审查方式,无法对所提请刑罚变更执行罪犯的改造情况进行全面掌握。
淄博市人民政府关于印发《淄博市城镇居民基本医疗保险办法(试行)》的通知
山东省淄博市人民政府办公厅
淄博市人民政府关于印发《淄博市城镇居民基本医疗保险办法(试行)》的通知
文号：淄政发〔2007〕73号
各区县人民政府,高新区管委会,市政府各部门,各有关单位,各大企业,各高等院校:
现将《淄博市城镇居民基本医疗保险办法(试行)》印发给你们,请认真贯彻执行。
淄博市人民政府
二○○七年九月二十五日
淄博市城镇居民基本医疗保险办法(试行)
第一章 总 则
第一条 为建立健全医疗保障体系,保障城镇居民的基本医疗需求,根据国家有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的下列非从业城镇居民:
(一)中小学阶段的学生(包含职业高中、中专、技校学生)及托幼机构的在册儿童(以下简称“中小学阶段学生”);
(二)未满18周岁的未入园、入学的少年儿童(以下简称“少年儿童”);
(三)本市城镇居民中男满60周岁、女满55周岁且户籍在本市满两年的人员(以下简称“老年城镇居民”);
(四)其他不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的非从业城镇居民(以下简称“一般城镇居民”)。
第三条 城镇居民基本医疗保险制度坚持低费率、广覆盖、保大病的原则;城镇居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和社会医疗救助制度坚持统筹兼顾、协调发展的原则。
第四条 城镇居民基本医疗保险基金实行市级统筹、分级管理、计划控制、定额调剂。
第五条 市、区县劳动保障行政部门负责本行政区域内城镇居民基本医疗保险工作,其所属社会保险经办机构按照本办法具体承办城镇居民基本医疗保险业务。
街道办事处、乡镇政府应当按照本办法规定,负责城镇居民基本医疗保险的申报登记、材料审核、信息录入等工作。
财政部门负责城镇居民基本医疗保险基金管理和监督工作;卫生部门负责社区医疗机构建设和医疗机构管理工作;教育部门负责组织协调在校城镇中小学学生统一参加城镇居民基本医疗保险工作;民政部门负责享受本市最低生活保障的城镇居民认定,组织引导低保人员参保,配套开展好医疗救助工作;残联组织负责重度残疾人员的身份确认和参保工作。
公安、物价、审计、食品药品监管等部门,应当按照各自的工作职责做好城镇居民基本医疗保险工作。
第六条 城镇居民基本医疗保险工作所需经费,由同级财政承担。
第二章 基金筹集
第七条 城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主、政府给予适当补助。
第八条 城镇居民基本医疗保险费按下列标准筹集:
(一)中小学阶段学生、少年儿童按每人每年80元的标准筹集。其中,个人缴纳40元,政府补助40元。
(二)老年城镇居民按每人每年220元的标准筹集。其中,个人缴纳120元,政府补助100元。
(三)一般城镇居民按每人每年220元的标准筹集。其中,个人缴纳160元,政府补助60元。
第九条 对参保居民中的低保对象和重度残疾人,基本医疗保险费按下列标准筹集:
(一)中小学阶段学生、少年儿童个人缴纳20元,政府补助60元。
(二)老年城镇居民、一般城镇居民个人缴纳40元,政府补助180元。
第十条 中专、技校学生的政府补助资金由市财政全额补助;其他中小学阶段学生、少年儿童、老年城镇居民和一般城镇居民的政府补助资金由市、区县两级财政按下列比例分担。具体为:张店区、淄川区、博山区、周村区由市财政负担50%,区财政负担50%;临淄区、桓台县、高新区由市财政负担40%,区县财政负担60%;高青县、沂源县由市财政负担60%,县财政负担40%。
政府补助资金按年度列入财政预算。
第十一条 鼓励有条件的用人单位对职工家庭中城镇居民个人缴费部分给予补助。城镇职工基本医疗保险参保人员个人账户资金的结余部分,可用于缴纳家庭成员的基本医疗保险费。
第十二条 城镇居民基本医疗保险费由下列单位负责收缴:
(一)中小学阶段学生由教育部门负责代收代缴。
(二)少年儿童、老年城镇居民和一般城镇居民以家庭为单位由其户籍所在地或者居住地街道办事处(乡镇政府)负责代收代缴。
第十三条 各收缴单位应当做好基本医疗保险费收缴、参保信息登记和变更工作,协助社会保险经办机构做好参保信息确认等其他相关工作,及时将城镇居民基本医疗保险费移交社会保险经办机构,不得截留、挪用。
第十四条 中专、技校学生参加城镇居民基本医疗保险,由市社会保险经办机构负责办理;其他中小学阶段学生、少年儿童、老年城镇居民和一般城镇居民参加城镇居民基本医疗保险,由所在区县社会保险经办机构负责办理。
第十五条 城镇居民基本医疗保险费按年度缴纳,以一个自然年度为一个保险年度。
第十六条 城镇居民参加基本医疗保险后,应当足额连续缴纳基本医疗保险费。
第十七条 城镇居民身份变化的,应参加相应的基本医疗保险。
第三章基本医疗保险待遇
第十八条 城镇居民基本医疗保险基金应当以收定支,收支平衡。
第十九条 城镇居民基本医疗保险主要保障住院和门诊大病医疗,适当兼顾普通门诊医疗和急诊医疗。
第二十条 城镇居民自办理参保缴费手续的当月起享受基本医疗保险待遇。
第二十一条 在一个年度内,城镇居民基本医疗保险统筹基金最高支付限额为3万元。
一个年度内未发生医疗费用的城镇居民,下一年度基本医疗保险统筹基金最高支付限额作相应提高。
第二十二条 参加基本医疗保险的城镇居民的住院医疗费用设置起付标准,在本年度首次住院的,起付标准分别为:一级医院300元、二级医院500元、三级医院700元。在一个年度内第二次住院的,起付标准减半,第三次住院的,取消起付线。
第二十三条 参加基本医疗保险的城镇居民在定点医疗机构发生的符合规定的住院医疗费用,根据医院的不同等级确定相应的报销比例。在一、二、三级医院发生的医疗费用,起付标准至最高支付限额部分,统筹基金报销比例分别为60%、55%、50%。
参加基本医疗保险的城镇居民连续缴费的,统筹基金报销比例作相应提高。
第二十四条 参加基本医疗保险的城镇居民经确认患有恶性肿瘤(包括白血病)、尿毒症、脏器官移植、糖尿病(合并感染或有心、肾、眼、神经并发症之一者)、高血压病三期(有心、脑、肾并发症之一者)、类风湿病(活动期)、肺源性心脏病(出现右心室衰竭)、脑出血(包括脑梗塞)恢复期、慢性病毒性肝炎等规定慢性病所发生的门诊大病医疗费用,统筹基金给予一定补助。
门诊大病医疗费一个医疗年度设立一次起付标准。起付标准按照城镇职工基本医疗保险的规定执行。
起付标准以上的门诊大病医疗费,在定点社区卫生服务机构发生的,由基本医疗保险基金支付50%;在其它定点医疗机构发生的,由基本医疗保险基金支付40%。
一个年度内,基本医疗保险统筹基金支付门诊大病医疗费用与住院医疗费用累加计算,其最高支付限额按本办法第二十一条规定执行。
第二十五条 城镇居民基本医疗保险普通门诊医疗费用实行社区定点定额管理,试行门诊医疗费用统筹。城镇居民普通门诊医疗,应当选择一家社区卫生服务机构作为本人门诊定点医疗机构。一个年度内,在本人定点社区卫生服务机构发生的普通门诊医疗费用,由基本医疗保险统筹基金按照15%的标准支付,在一个医疗年度内老年城镇居民和一般城镇居民报销总额不超过40元,中小学阶段学生及少年儿童报销总额不超过20元。在非本人定点社区卫生服务机构发生的门诊医疗费用,基本医疗保险基金不予支付。
一个年度内未发生医疗费用的城镇居民,下一年度普通门诊医疗费用最高报销总额作相应提高。
第二十六条 参加基本医疗保险的城镇居民因患危、急、重病症经门诊紧急治疗后不需要住院的,其急诊医疗费用由个人负担;经门诊紧急治疗后住院的,其符合规定的急诊医疗费用可并入住院费用,其中在本市非定点医疗机构发生的急诊住院医疗费用按三级定点医院支付标准结算,并应提供原始发票、病历复印件、长期医嘱和临时医嘱复印件、医疗费用汇总明细表;经门诊紧急抢救无效死亡的,其符合规定的急诊医疗费用从统筹基金中支付50%。
第二十七条 享受本市城市居民最低生活保障人员在指定优惠就医医院发生的医疗费用,取消起付线,其他按本办法第二十三条、第二十四条规定执行。
第二十八条 参加基本医疗保险的城镇居民因病情需要,经社会保险经办机构同意到外地住院治疗的,先由个人负担医疗费用的30%,余额部分按本办法第二十三条规定执行。
第四章 医疗服务管理
第二十九条 城镇居民基本医疗保险执行城镇职工基本医疗保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施范围和支付标准。其中,中小学阶段学生、少年儿童需增加的目录范围和支付标准由市劳动保障部门另行制定,国家和省有规定时从其规定。
第三十条 城镇居民基本医疗保险基金不予支付的项目及内容按照城镇职工基本医疗保险的相关规定执行。
第三十一条 城镇居民基本医疗保险实行定点医疗机构管理,参保人应当到定点医疗机构就医。定点医疗机构的范围及管理办法,按照城镇职工基本医疗保险相关规定执行。
第三十二条 城镇居民基本医疗保险的普通门诊医疗实行社区定点登记管理制度。参保人应选择一处定点社区卫生服务机构为本人门诊定点医疗机构;定点社区卫生服务机构应当及时为参保人办理定点登记手续。参保人变更定点社区卫生服务机构的,定点社区卫生服务机构应当予以配合。
第三十三条 鼓励城镇居民在定点社区卫生服务机构就医,试行社区首诊及双向转诊制度、家庭医生联系人制度、家庭病床制度。具体办法由市劳动保障部门会同市卫生部门制定。第五章 基金管理
第三十四条 城镇居民基本医疗保险基金的银行计息办法按照国家有关规定执行,基金利息收入并入统筹基金。
第三十五条 城镇居民基本医疗保险基金纳入社会保障财政专户统一管理,单独列账,专款专用,不得挤占挪用。
财政、劳动保障部门要加强对城镇居民基本医疗保险基金的监督管理。审计部门要对城镇居民基本医疗保险基金的收支、管理情况定期进行审计。社会保险经办机构要严格执行社会保险基金预决算制度、财务会计制度。
第三十六条 城镇居民基本医疗保险基金的收支管理情况,应当定期报告市社会保障监督委员会,并定期向社会公布,接受社会监督。
第六章 附 则
第三十七条 城镇居民基本医疗保险个人缴费和政府补助标准、待遇标准需要调整时,由市劳动保障部门会同市财政部门提出具体方案,报市人民政府批准。
第三十八条 本办法自2007年10月1日起施行。
