湖北省人民政府批转省财政厅关于湖北省政府采购管理暂行办法的通知

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如何判定行政法规的效力

宋保卫

改革开放以来，我国行政法学研究从无到有，取得了长足的进步和可观的成绩，行政法律越来越健全。随着改革开放的进一步深化，对行政工作的要求越来越高，行政法制的健全与否直接关系着这一要求。我门不仅要健全行政法律，还要健全各种法规、规章，从而建立一个层次分明、效力清晰的行政法律制度。
一、行政法规与行政法律体系
正如英国学者指出的：“规则制定被视为现代官僚主义社会的一个基本特征，政府过程的结构已为与规则名词有关的名词来定义，如规则制定、规则适用、规则决定（裁决）和裁量。”而在中国，行政法规是什么？这不仅是一个看似简单却十分复杂的理论问题，也兼具相当的实践意义。
如何看待其他法治发达国家的行政规范体系，能否以中国式的层级化的思维去分析国外的行政规范体系呢？作者首先对国外的行政规范体系作了简明精当的梳理和评述。其中对美国行政规范体系的把握，尤为客观准确。在美国行政法规可以分为实体性法规、解释性法规和程序性法规。“实体性法规”又称“立法性法规”，是指行政机关根据法律授权，调整私人权利义务的规则，具有法律的效力和效果；“解释性法规”是澄清或者说明现有法律或实体性规则的规则，不能为人们设定新的权利和义务；“程序性规则”则是行政机关颁布的规定机关履行其职责的内部程序规则和具体操作的实践准则。制定程序性法规是行政机构的“固有权力”，不需法律的授权。应该看到，中国行政法学所讨论的“法规”，与美国法中的“实体性法规”更为接近。
我国2000年颁布的《立法法》中，规定法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于规章。但现实行政法规却呈现了多种面相。而我国目前对行政法规、规章以及规范性文件的区分，背后则是由相应行政职权的等级高低所决定的。中国是一个典型的行政等级国家，我国之所以将行政法规与行政规章以及其他规范性文件隔离开来，也正是这种权力文化传统的作用。欧美国家的行政法治要求法规必须秉承授权立法的要求，而我国的行政规范体系更多是行政主导的产物，虽然有“不得违反宪法和法律“的强制性规定，也难免受行政机关自身规则和原则的约束。
二、行政法规的法理学依据与适用
（一）行政规则的外部化
在现代行政国家下，“行政规则的外部化现象”日益受到关注。发布行政规则的依据是上级行政机关对下级行政机关的指挥监督权。在日本，行政规则被分为组织规则、解释基准、裁量基准、给付规则、指导纲要等类型。行政规则被认为没有规范上的约束力，但在实务中具有事实上的约束力。而美国学者也指出，尽管解释性规则、政策说明等都不具有法律拘束效果，但当机关将其作为确立影响私人权利义务的标准时，它们就有了实践上的拘束力。
（二）现代管制国家中的行政标准
正如中国台湾学者叶俊荣指出的，管制标准的制定是行政过程中的一个重要环节。药品标准、环境标准、医疗事故鉴定标准、互联网标准等，在中国现实中发挥着重要的作用。以药品标准为例，它不仅构成了判断相对人是否违反药品管理法律法规的重要准则，而且还对判断生产销售假劣药品罪的构成要件成立与否发挥很大作用，还可能成为核发生产药品许可证的基准，以及药品检验机构进行药品检验的依据。因此，行政标准尽管不直接规定相对人的权利义务，形式意义上看它不是“法”，但它作为管制过程中的重要基准，对公民的生活和工作可能有着比形式意义上的法律、行政法规、行政规章更密切的关联。
（三）行政法规与裁量
诚如国外学者所说的“行政法被裁量术语统治着”。而规则制定也与裁量有着密切的联系。我国对行政法规裁量权模式缺乏严格的立法监控，并非有了上位法律文件，下位行政机关就可以自主制定“实施细则”或办法。我国《立法法》首次确立了法律保留制度，承认了人民代表大会在基本人权领域的专属立法权，这可以从根源上遏制“行政即法”观念的滋生与蔓延，约束行政法规对公民权利的侵犯。
（四）行政法规在民事领域的适用
对于公私法之间的界别，在大陆法系国家已有充分的探讨。例如德国学者毛雷尔就认为，私法以个人意思自治为出发点，旨在调整私人之间潜在的或者已经发生的利益冲突。而公法，特别是行政法，作用在于确定国家权力的基础和界限。
我国的民法学者更多的对行政法怀有某种程度的误读，例如有学者就倡导以民法典划定市民社会与政治国家的范围，控制公权力的滥用；还有学者将行政规范介入民事领域视为公法对私法“地盘”的侵蚀，乃至称为“财产权利不正当的公法化”。
三、行政法规的效力与适用的协调
本来一些只要法律法规相统一就不会发生的问题，现在由于法律法规相冲突而出现了。法律法规的不协调是依法治国的“大敌”。客观地讲，法律和部门法规、地方性法规冲突的怪现象时有发生，媒体对这类问题的报道也不少。同一项行政事务，在不同的地区因适用不同的规定而出现相异的结果。甚至于，还出现个别恶意违法者在不同地区开展“制度游击”的奇闻。一般情况下，此类现象多数表现为地方法规与国家法律的冲突。如果说地方性法规的内容超越法律的规定只是涉及部分地区公民权益的话，那么，国务院的部门法规与国家的法律相冲突，它则关系到全体公民的权益，更关系到国家的制度和法律的权威。
国家法律和行政法规、地方性法规在本质上应该是一致的。法律和行政法规发生矛盾的现象反映了法制建设的不足和缺陷，这是大家所不愿意看到的。一方面，它将增加公众运用法律的难度。公众不仅要掌握同一问题涉及的所有法律法规，而且还须防止落入法律法规冲突造成的“制度陷阱”；另一方面，它还可能给某些人带来“寻租”的机会，因为法律的不统一必然扩大执法人员的自由裁量权，给执法犯法带来一定空间。本来一些只要法律法规相统一就不会发生的问题，现在由于法律法规冲突而出现了。难怪有关专家说，法律法规的不协调是依法治国的“大敌”。
法律和部门法规相冲突，或者用部门行政法规、地方性法规随意解释法律，这类现象之所以出现，当然有立法技术和法规审查、备案制度不完善的原因，但同时也还有更深刻的原因。不可否认，长期以来我国立法权分层次行使的客观现状，导致一些行政法规、部门规章与法律不衔接甚至其中一些内容相互冲突。我们知道，国家法律多为原则性规定，在执行时往往需要制定相应的行政法规或者地方性法规进行细化。而个别部门法规和地方性法规的出台过程由于存在某种利益动机，便可能放大法律和行政法规、地方性法规冲突的程度和范围，甚至出现极个别行政法规架空国家法律的不正常情形。这些问题的存在，损害了法律和执行机关的威信，许多时候，也使一些人的合法权益难以得到充分保障。
以上现象客观上造成了法律运用成本的增加，对此，需要从立法、执法层面来加以解决。首先，各级立法机关要严格按照《立法法》规定的立法权力和程序进行立法。必须加大对部门法规和地方性法规的备案审查，防止出现新的法律法规冲突。其次，应组织人员对已颁布施行的法律、行政法规和地方性法规进行整理，废止和修改有冲突的内容。此外，各级人民法院在判案时应当严格遵循法律的效力位阶，对不正当执法行为予以司法纠正。

（作者单位：垦利县人民法院）

山东省淄博市人大常委会


淄博市汽车维修管理办法
淄博市人大常委会



（1997年11月14日市十届人大常委会第34次会议通过 1998年6月12日山东省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）


第一条 为加强本市汽车维修及配件经营管理，维护业户、用户的合法权益，保障车辆技术性能，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事汽车维修及配件经营的单位和个人，均应当遵守本办法。
第三条 汽车维修及配件经营管理应当坚持“规划、协调、服务、监督”的方针，鼓励正当竞争，保护合法经营，促进健康发展。
第四条 各级人民政府应当鼓励和支持单位、个人、汽车制造厂及外商，投资兴办汽车维修和配件经营企业。
第五条 市、区（县）人民政府交通行政管理部门负责本行政区域内汽车维修及配件经营管理工作。交通行政管理部门所属的汽车维修管理机构，具体履行汽车维修及配件经营管理职责，并接受交通行政管理部门的委托，对违反本办法的行为实施行政处罚。
公安、工商行政、技术监督、物价、税务、环保、农机等部门，应当按照各自的职责协调做好汽车维修及配件经营管理工作。
第六条 申请汽车维修及配件经营的单位或者个人，具有相应经营能力，符合国家规定的开业条件，单位凭主管部门批件，个人持身份证明，向交通行政管理部门提出申请，经交通行政管理部门审查合格领取《山东省汽车维修生产许可证》或者《道路运输（配件）经营许可证》（以下
统称《许可证》），到有关部门办理营业执照和税务登记等手续后，方可开业。
第七条 各类汽车维修业户必须具备与其经营范围、生产规模相适应的维修厂房、停车场地，符合环境保护要求等国家规定的开业条件。不准利用城市街道和公共场地进行维修作业。
第八条 各类汽车维修业户应当按照国家规定，具有与其经营业务相适应的维修设备、检测设备等。还应当具有相应比例的汽车维修工程技术人员和技工。从业人员必须经专门培训。
承修特种车辆的业户，应当具有国家规定的专业维修条件及批准手续。
第九条 维修业户、配件经营者必须按交通行政管理部门核定的类别挂牌经营。交通行政管理部门应当对其进行年度审验，经审验合格的，继续经营；不合格的，责令其限期整顿。
第十条 维修业户、配件经营者变更企业名称、经营范围和地址时，应当到交通、工商行政、税务部门办理变更手续。因故歇业的，应当于30日前向当地交通行政管理部门提出申请，并到有关部门办理歇业手续，交回《许可证》、标志牌和《山东省淄博市汽车维修行业统一发票》。

第十一条 维修业户、配件经营者应当守法经营，不得采取回扣、内外串通、弄虚作假、虚报冒领等非法和不正当手段招揽业务，不得承修报废、拼装或者无合法手续的车辆。
第十二条 各种车辆的车主，有权选择有相应维修能力的业户维修车辆，维修业户有权承接。任何单位和个人不得干预。行政管理机关及其工作人员不得强制或者变相强制车主到指定的维修业户维修车辆。强制或者变相强制的，车主有权拒绝，并由其上级主管部门或者行政监察机关对
直接责任人给予批评教育或者行政处分。
第十三条 维修业户、配件经营者不得超出统一的标准收费。收费应当使用增值税发票或者《山东省淄博市汽车维修行业统一发票》。
第十四条 交通行政管理部门应当对维修业户、配件经营者加强监督、检查，对检查中发现的问题，应当提出整改意见，并责令限期整改。
第十五条 维修业户承修车辆，必须执行国家、交通部颁布的技术标准，保证维修质量。
无统一技术标准的，按车辆使用说明书规定的技术标准或者按双方合同约定的技术标准执行。
第十六条 维修业户必须执行修竣车辆出厂合格证和质量保证期制度。
汽车大修、总成大修、二级维护的修竣车辆，应当到交通行政管理部门认定的综合性能检测站进行维修质量检测，检测合格后向托修方提供出厂合格证和维修技术资料。
汽车大修、总成大修自出厂之日起90天或者行驶1万公里内，二级维护车辆自出厂之日起10天或者行驶1500公里内为质量保证期。在质量保证期内，因维修质量而造成车辆返修的，其检测费和返修工时费、材料费由检测站和承修方按照责任大小分别负担。如果属配件质量原因
，承修方可向配件经营者追偿。
第十七条 维修车辆预算额在1000元以上的维修业务，承、托双方应当应签订《汽车维修合同》，并使用工商行政、交通部门统一例发的合同文本。
承、托双方发生维修质量纠纷时，应当请求交通行政管理部门调解。调解不成时，可依法申请仲裁或者提起诉讼。
第十八条 凡承担修竣车辆检测的汽车综合性能检测站，应当经计量认证，按照车辆维修技术标准进行车辆检测，保证检测结果准确、真实，并按受交通行政管理部门监督、检查。
第十九条 汽车配件经营者，应当依法经营，销售有明确产地、商标、合格证的配件，并实行明码标价。配件质量必须符合国家标准，行业标准或者地方标准；进口配件必须符合国家强制性标准。
配件经营者不得销售国家明令淘汰的车型配件；不得销售以假充真、以旧充新、以次充好的配件。
第二十条 违反本办法，有下列行为之一的，由交通行政管理部门或者有关行政管理部门，按照各自职权范围，依据有关法律法规的规定处罚；法律法规未作规定的，由交通行政管理部门或者有关部门予以警告、没收违法所得、责令停业整顿，可以并处违法所得三倍以下或者5000
元以下罚款，情节严重的吊销《许可证》：
（一）未取得《许可证》从事经营的；
（二）涂改、伪造、转让、倒卖《许可证》或者不按规定使用统一发票的；
（三）承修报废、拼装或者无合法手续车辆的；
（四）超越《许可证》核定的类别承修车辆的；
（五）质量低劣、弄虚作假、坑害用户的；
（六）采取非法和不正当手段招揽业务的；
（七）使用或者销售无明码标价、无明确产地、商标、合格证、标准，以及国家明令淘汰配件的；
（八）不按技术标准进行车辆检测或者提供虚假检测结果的。
第二十一条 有下列行为之一的，由交通行政管理部门或者有关部门按照各自职权，给予警告、暂扣《许可证》的处罚，可以并处1000元以下罚款：
（一）不按规定办理歇业手续和擅自变更经营范围的；
（二）不按期参加年度审验的；
（三）不按规定悬挂类别标志牌的；
（四）超出规定的收费标准收取费用的。
第二十二条 罚款必须使用省财政部门统一制发的罚款收据，全额上交同级财政。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十四条 交通行政管理人员执行公务时，应当佩戴统一标志，出示证件，秉公执法。玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 本办法自1998年3月1日起施行。



1998年6月12日