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论海事行政处罚自由裁量权的程序控制

温州海事局 徐乐游


[摘要] 随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更具有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对海事行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。
[关键词] 海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。 行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运
作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、
顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。
一、自由裁量权的存在及负效应
何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。” 有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。” “我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力” 等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。
面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷
尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的
法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
1、 对事实要件认定的自由裁量。
海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
2、判定情节轻重的自由裁量。
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”
3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。
我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。
对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：
第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”
第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”
第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
4、选择行为时限的自由裁量。
海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。” 这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。 这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：
1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体
及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。” 从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无
限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。
应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制
法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。
2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。
3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。
完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：
1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。
北京市政府


北京市国营工业企业试行独立核算、国家征税、自负盈亏的办法
市政府


根据国务院国发〔1980〕226号文件和国家经委经企〔1980〕304号文件的要求，学习上海、四川、柳州等一些国营工业企业进行“独立核算、国家征税、自负盈亏”试点的经验，结合北京市的情况，提出本市国营工业企业试行独立核算、国家征税、自负盈亏的办法。
一、试点的指导思想和目的。
通过试点，进一步扩大企业自主权，使企业成为相对独立的经济单位，为整个经济体制改革打好基础；在这个基础上，按照发展社会主义商品经济和促进社会化大生产的要求，在国家计划指导下充分发挥市场调节的作用，自觉地运用经济规律，打破行政框框和自然经济思想的束缚，发
展多种形式的联合，用经济办法和经济法规管理企业，充分挖掘企业的潜力，进一步把企业搞活，把经济搞活；用税收的形式把国家和企业利益分配的比例固定下来，使国家的财政收入更加及时、稳妥、可靠；企业的收入有了保障，又可以做到心中有数，便于企业自主地安排生产发展规划
，节约能源，治理三废污染，加强安全生产措施和劳动保护，并在提高劳动生产率的基础上，逐步改善职工福利，增加职工收入，调动各方面的积极性。在改革经济体制的同时，要改革企业领导制度，实行职工大会或职工代表大会领导下的厂长负责制，建立和健全民主管理制度，使广大职

工行使当家做主的权力，集思广益，群策群力，搞好社会主义企业。
二、试行“四税两费”的办法。国家向企业征收工商税、调节税、城市建设税、所得税；企业向国家缴纳固定资金占用费、流动资金占用费。
1、工商税，按现行办法征收。
2、调节税，是为调节企业之间由于价格等客观原因造成的苦乐不均而征收的一种税。税率，要根据企业的具体情况，每年核定一次，由税务局会同主管局提出意见，经市经委审定。
3、城市建设税，按调整后利润的百分之五征收。
4、所得税，按调整后利润的百分之四十征收。
5、流动资金占用费，按企业占用国拨流动资金月率千分之四点二缴纳。
6、固定资金占用费，按企业占用国拨固定资金月率千分之二至五缴纳。其中：石化、纺织、轻工和国外引进盛大设备等工业企业，月率为千分之五；冶金、化工、机械、电子、仪表、医药等工业企业，月率为千分之三；农机、煤炭、矿山开采、建材等工业企业，月率为千分之二。
以上四税两费的税率（费率）测算和征收、缴纳办法，由市财政、税务局另文下达。
企业按上述规定纳税缴费后，余下的利润由企业自行支配。企业留用的资金要更多地用在解决比例失调，还生活和生产的欠账方面，比如修建职工宿舍和必要的生活设施，以及治理三废污染、节约能源、安全生产等。用于奖金部分必须按照规定的政策执行，根据企业所得的多少不同，
一般应控制在百分之十至百分之二十之间。
实行自负盈亏的企业，国家除基本建设和特定的新产品试制、科研项目拨款外，就不再拨给挖革改等资金，也不再增拨流动资金。企业支付的各种福利、奖金（除国家规定的节约奖、技术改进奖以外）以及各种罚金，均应在税后利润中支付。
三、试点企业的权力和责任。
试点企业的权力是：
（1）试点企业在计划上有一定的自主权。
试点企业有权根据国家下达的指令性计划、指导性计划和市场需要，以及本企业的生产能力编制自己的生产计划，经过自下而上、上下结合的综合平衡后，按隶属关系由一个主管部门统一下达，并保证相应的物质条件。在企业制订计划之前，国家计划部门、各级主管部门有责任向企业
提供指导性的方针原则和市场供需预测，以及年度控制数字。在执行计划过程中，发现计划与实际情况不相符合，企业有权进行调整，并报主管部门备案，修改国家指令性计划要经过批准。除国家计划外，企业可以根据市场需要和自己的燃料、动力、原材料等条件，制订补充计划，广开生
产门路，努力增产增收。
（2）企业所需设备、原材料、燃料，除国家分配外，可以通过市场自行采购；可以在企业之间开展经济协作，调剂余缺。对于协作单位，可以择优选点，比价定货。
（3）要进一步扩大试点企业产品销售权。
企业在保证完成国家下达的计划任务和供货合同的前提下，有权销售超产的产品和自己组织原材料生产的产品，以及试制的新产品，其中属于国家短缺的统购统销或统配产品，首先由国家收购，也应允许企业按一定的比例自销一部分，自销比例，除主管部门已做明确规定者外，由企业
提出方案，经主管部门会同有关部门审定。棉纺织品的销售，要严格按国务院〔1980〕170号文件规定执行。企业有权本着择优、竞争、联合的原则，打破地区和行业的限制，销售自销产品，也可以委托商业、物资部门代销，或自设门市部销售。
（4）试点企业在物价方面有一定的自主权。
试点企业有权根据国家的价格政策，对一些利润过高和供过于求的产品，以及超储积压物资，实行浮动价格，向下浮动。物价部门应当确定一批产品价格的浮动幅度，以便企业有所依据。为了保持市场物价的基本稳定，消费品的价格，一般不动。
企业自销的产品，国家有统一价格的，要按照统一价格销售；没有统一价格的，可以按照优质优价、薄利多销、有利竞争的原则实行浮动价格。新产品的试销价格，由企业参照同类产品的市场价格自定。
对某些出厂价格突出不合理，造成工商利润悬殊的产品，国家物价部门可按照“工大于商”的原则，适当进行调整。
（5）要进一步落实企业出口产品和外汇分成的权利。
工贸双方要认真贯彻“四联合、两公开”的原则，密切协作，统一对外。
试点企业可以申请出口自己的产品，有权参与外贸部门同外商的谈判并附签合同。有条件的试点企业，经过国家有关部门批准，也可以直接经营出口业务，在财务上负盈亏；可以委托有关外贸公司办理出口业务；当地外贸部门不收购的出口产品，企业可以按照国家统一的外贸价格政策
到其他口岸洽商出口事宜。
工贸利润分配要合理。有些出口产品，国内出厂价格偏低，出口越多企业盈利越少，甚至发生亏损，严重影响企业生产出口产品的积极性。对这部分产品，有关部门应该按照生产企业有适当利润的原则，给予价外补贴或者适当提高出厂价格。
有出口任务的试点企业，有权按国家规定取得外汇分成。用外汇贷款所上项目，能够用国内材料、设备把所需进口的材料、设备顶替下来的，提供材料、设备的企业有权取得应得的外汇。
企业有权根据国家有关外汇管理的政策条令，使用自己的外汇，引进先进技术装备、材料、零件、测试仪器、技术专利和书刊资料，以及派人出国考察等。批准权限要适当下放，手续要力求简化。
（6）企业对留用资金的使用，有自主权。
企业在上缴各种税、费和归还贷款后，所得的收入要分别建立生产发展基金、集体福利基金、工资奖励基金和后备基金。企业有权根据国家政策法令，经过职工代表大会讨论决定，自行安排使用，有关部门不得平调和过多干预。企业主管部门和银行要加强指导和监督，引导企业用好自
有资金，避免乱花滥用、盲目生产。企业可以把生产发展基金同折旧基金、大修理基金等结合一起使用，搞挖、革、改，节约能源，降低消耗，扩大生产能力，搞“三废”治理和综合利用。为消除污染，治理“三废”、开展综合利用所产产品实现的利润，按照国家规定，五年内不上缴，留
给企业继续用于这方面的开支。企业暂时不用的自有资金，可以存入银行，由银行付息。企业也可以把这部分资金按自愿互利的原则和协商的办法，由主管部门组织起来有偿调剂使用，或者采取合营、联营、“国内补偿贸易”等经济联合的形式，使这些资金充分发挥作用。
（7）企业挖、革、改所需资金，要力求自筹。企业使用自己的生产发展基金进行挖革改和扩大再生产，其所增利润，可申请减免税，减免期暂定两年。这笔利润作为企业的自有资金，继续用于挖、革、改，发展生产。新产品投产后，试销期为一个，试销期间免税，留给企业继续用于
这方面开支。
（8）企业能够自行解决资金、材料、施工力量的工程项目，地处三环路以内的，在厂区范围内，土建面积在三百平方米以下的项目征得规划部门同意后可兴建；地处三环路以外，在厂区范围内，土建面积在五百平米以下，由企业自行决定，报主管局备案。
（9）企业有权发展多种形式的联合经营。联合经营要本着平等、互利、兼顾各方面经济利益的原则，不受行业、地区、所有制和隶属关系的限制。联合各方实行“三不变”原则，即不改变所有制,不改变隶属关系，不改变财政上缴体制.联合体应由有关方面的代表组成联合委员会，作
为最高权力机构。
（10）第一批试点企业，可根据劳动总局的精神，进行工资改革及奖惩的试点。注意吸取国外在改革工资制度方面的经验。
（11）试点企业有权决定自己的机构设置和人员配备。
企业可以根据生产需和精简、效能的原则，有权决定自己的机构设置和各类人员配备，任免中层和中层以下的干部。有权根据国家下达的劳动计划指标，将招工改为招生，尽量就近招收，择优录取。企业与学徒工要订立培训合同，学徒期间，可以发一些生活费，学业期满，经考试合格
才能成为企业的工人，不合格的可以延长学习期限以至淘汰。企业要严格定员定额，对多余的职工，要组织学习培训。企业今后有权拒绝本单位并不需要硬塞给的待业人员，有权对成绩优异、贡献突出的职工给予奖励，有权对严重违反劳动纪律，屡教不改的职工，根据情节轻重，给予处分
，直至辞退。
（12）企业的创造发明的重要技术成果要实行有偿转让。要提倡发扬社会主义协作精神，开展技术交流。
（13）企业在增加盈利的基础上，设备折旧率可逐年提高百分之零点五，最高不得超过百分之六，固定资产折旧费从一九八一年起全部留给企业，用于更新设备和挖、革、改。
企业的责任是：
（1）企业要认真贯彻执行党和国家的方针、政策和法令，维护全民所有制企业的财产不受侵犯。
（2）保证全面完成国家计划和执行经济合同，严格遵守财经纪律，按规定缴纳税费，逾期不缴，按规定罚收滞纳金。发生亏损由企业自负，国家不予补贴，并酌情减发企业领导和职工的工资。
（3）企业要逐步完善岗位责任制,健全全面质量管理、全面经济核算、全员培训的制度，不断提高经营管理水平、技术水平和生产水平，保证产品质量符合国家标准，对用户负责。
（4）企业要加强市场调查、分析和预测，逐步形成制度，建立健全相应的机构，做到按需定产，在国家计划指导下，充分发挥市场的调节作用。
（5）企业要积极采用国内外先进技术，赶超国内外先进水平，切实加强科研工作，搞好技术储备。通过挖、革、改，不断提高企业的现代化程度和适应市场的能力。
（6）切实保证安全生产，努力搞好劳动保护。
（7）大力节约能源。积极治理污染，搞好文明生产，搞好厂区绿化。
（8）认真贯彻按劳分配原则，不断改进奖励制度。在提高劳动生产率的基础上，逐步改善职工生活。
（9）建立和健全民主管理企业的制度，使广大职工真正行使当家做主的权力。
（10）认真做好思想政治工作，不断提高职工的思想觉悟，培养高尚的道德品质，充分调动职工建设社会主义积极性，教育职工模范地遵守国家法律、法令和劳动纪律。
企业违反上述各项规定，严重损害国家和人民利益的，要追究企业领导人和直接责任者的行政、经济和法律责任。
四、逐步改革企业领导制度，由党委领导下的厂长负责制逐步过渡到职工代表大会领导下的厂长负责制。
选择实行“独立核算、国家征税、自负盈亏”的部分试点企业，同时试行职工代表大会领导下的厂长负责制.
首先，要扩大职工管理企业的权力。职工代表大会是企业的权力机构，有决策权。它决定企业的生产经营方向、方针、长远规划，年度计划，重大技术改造措施，职工的重大奖惩，全厂性的规章制度的建立、修改和废除等重大问题；选举厂长，审议通过厂长提名或群众推荐的副厂长一
级的人选，报上级任命。
二是要保证把坚持四项原则，有真才实学和组织领导能力的同志选拔到厂长的岗位上来。厂长对企业的经济活动负全部责任，对生产经营行使指挥权。提出需由职工代表大会审议通过的重大问题的方案并组织实施。
三是党委主要负责党的建设工作和企业的政治思想工作，在政治思想方面起领导作用，对企业的决策者和指挥者进行全面监督，对企业贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、法令，完成生产建设和各项工作任务起保证监督作用。并加强对工会、共青团等群众组织的领导，充分发挥他
们的作用。
五、加强试点工作的组织领导。
扩大企业自主权的试点，涉及面很广，政策性很强，有不少新课题需在实践中摸索解决，必须加强组织领导。按照国务院规定，成立北京市经济体制改革的领导机构，在市委和市政府的统一领导下开展工作。市经委、计委、财政、税务、银行、物资、商业、外贸、劳动、物价等部门都
要大力协同，密切配合。要把试点工作当作自己的责任，改进工作，转变作风，并注意对本部门不相适应的规章制度进行改革，把工作转到“服务、协调、统筹、监督”方面来，保证试点工作顺利进行。
各主管局主要领导同志要亲自抓试点，并确定一名主管企业管理和经济改革的局长负责，指定一个处室主管这项工作。有试点任务的局和公司可以成立体制改革小组负责试点日常工作，深入调查，研究新情况，解决新问题，及时总结典型经验，加强指导。市经委和市财政、税务局要经
常了解试点工作的情况和问题，会同各主管局共同把试点工作搞好。



1980年11月5日